Nova regra fiscal: substitutivo avança, mas amplia despesas no curto prazo

O relator da proposta de nova regra fiscal (projeto lei complementar nº 93/2023), deputado Paulo Cajado, apresentou nesta segunda-feira o substitutivo ao projeto original do governo. O projeto avança em alguns pontos, mas no geral temos uma leitura neutra das mudanças, que tendem a ampliar as despesas no curto prazo e serem pouco efetivas em termos de garantir a sustentabilidade fiscal. Abaixo, destacamos os principais pontos

O substitutivo apresentou mudanças que ampliam a despesa em 2024. Apesar de manter o limite de despesas inicialmente proposto pelo governo, com correção anual pela inflação mais 70% da variação da receita,o substitutivo já determina que, para o ano de 2024, a correção dos limites se dará pelo máximo permitido pela regra (2,5%), independentemente da receita aferida pelo governo. Como mostramos em nossas simulações (aqui), o primeiro ano era o que tinha maior chance de ter um crescimento menor em função da desaceleração da economia e da base de comparação relativamente alta em 2022.

Cálculo da inflação que corrige o limite também mudou – e deve aumentar gastos em um primeiro momento. O substitutivo alterou a base de referência para o cálculo da inflação que corrige o limite de janeiro a dezembro do ano corrente para julho do ano anterior a junho do ano corrente, eliminando o risco de divergência entre o valor realizado e estimado para o IPCA que existia no projeto original. Não obstante, permitiu que a diferença entre IPCA realizado no fim do ano e o utilizado no PLOA, caso positiva, seja utilizada para suplementação de despesas nos anos seguintes, podendo ser incorporada à base de cálculo para 2025. Como é muito provável que a inflação do fim deste ano fique acima do acumulado nos 12 meses até junho (nossas projeções apontam 3,9% para os 12 meses até junho e 6,2% ao fim do ano), o efeito disso será uma base de despesas mais inflada para 2025.

Efeito de retirada de exceções ao limite de despesas é pequeno, mas é sinalização importante. Embora o projeto tenha avançado ao excluir as capitalizações de empresas estatais e FCDF (Fundo Constitucional do Distrito Federal) das exceções, a inclusão dos gastos com transferências relacionadas ao piso de enfermagem no limite de despesas foi compensada pela inclusão dos montantes anualizados dos valores pagos pelo governo em 2023 na base de cálculo do limite. No geral, o efeito fiscal é marginal, mas a sinalização é importante já que reduz o escopo das despesas passíveis de serem elevadas sem limite.

Substitutivo retomou a ideia original de que a despesa fosse corrigida por 50% da variação da receita em caso de descumprimento da meta de resultado. Os efeitos dessa medida também são pequenos. Por exemplo, para um crescimento da receita de 2,0%, a despesa poderia crescer 1,0% (e não mais 1,4%). Em termos nominais, isso significa uma diferença de pouco mais de R$ 8 bilhões ante um limite de quase R$ 2,1 trilhões em 2024. Além disso, o não cumprimento da meta de resultado primário está usualmente associado a cenários de contração econômica, em que o crescimento das despesas será o mínimo estabelecido pela regra de todo modo. Apesar disso, por impactar a correção do limite de despesas no ano seguinte, o efeito é cumulativo e tende a crescer no médio prazo.

Principal variável de elevação de despesas ficou fora das medidas de ajuste. O substitutivo avançou ao introduzir, de forma gradual para o primeiro e segundo ano de descumprimento da meta, os mecanismos de ajuste automático previstos no art. 167-A da Constituição, que incluem a vedação ao aumento de salários de servidores, realização de concursos e elevação de despesas acima da inflação. No entanto, o salário-mínimo, que indexa praticamente um terço do orçamento, acabou ficando de fora das medidas de ajuste. Além disso, o substitutivo permite que o presidente requeira a suspensão da aplicação parcial das medidas, desde que aponte que as demais já serão suficientes para atingir o limite inferior do intervalo de tolerância das metas.

Aplicação de medidas de ajuste para o limite de despesas tem pouca chance de ocorrer. No caso do limite de despesas, o substitutivo prevê a possibilidade de aplicação de todas as medidas de ajustes previstas no art. 167-A da Constituição Federal caso a despesa obrigatória atinja 95% da despesa total. Novamente, as restrições não se aplicam ao salário-mínimo e podem ser suspensas a pedido do Presidente da República. Chamamos a atenção para o fato de que dificilmente essas medidas serão acionadas: depois da expansão de despesas com a PEC da transição, o patamar de despesas discricionárias cresceu substancialmente e as obrigatórias não devem atingir 95% do total tão cedo.

Contingenciamento volta, mas limitado. O substitutivo retoma a obrigação de limitação de empenho e pagamento de despesas ao longo do exercício para cumprimento da meta de resultado primário, mas limita esse contingenciamento a 25% da despesa discricionária. Além disso, descriminaliza o descumprimento da meta caso o gestor tome as medidas necessárias para seu atingimento – incluindo o contingenciamento.

Substitutivo introduz diretrizes da Constituição, mas efetividade é incerta. O substitutivo determina que as metas de resultado primário devem ser compatíveis com uma trajetória sustentável da dívida pública, em linha com as diretrizes que existem na Constituição Federal. Entretanto, a efetividade de tal determinação é incerta. Por exemplo, se as metas não demonstrarem a estabilização da dívida no horizonte da lei de diretrizes orçamentárias, essas devem ser modificadas? Se a resposta a essa assertiva for positiva, é provável uma profusão de metas indicativas (para os anos seguintes ao do PLDO) infladas somente para cumprir a determinação legal.

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