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Novo PAC não altera nosso cenário fiscal e de atividade econômica

O mais recente capítulo do Programa de Aceleração de Crescimento (PAC) do governo promete R$ 1,7 trilhão em investimentos público, privado e de empresas estatais. Apesar de ter objetivo de impulsionar o crescimento do PIB, ele não altera substancialmente nosso cenário base, tanto para a dinâmica fiscal quanto para a atividade econômica.

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Destaques

  • O governo federal brasileiro recentemente anunciou o novo "Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) totalizando cerca de R$ 1,7 trilhão em investimentos para os próximos anos, sendo a maioria proveniente do setor privado;  
  • Versões anteriores do programa enfrentaram dificuldades operacionais e baixa execução, atingindo apenas 63% das promessas na primeira versão do programa (2007-2010), aumentando para 81% no PAC 2 (2011-2014);
  • Vemos poucos efeitos do PAC na dinâmica fiscal do Brasil. Acreditamos que tende mais a afetar a composição do que o nível de gastos públicos daqui para frente, uma vez que o investimento também é restringido pelo limite de gastos. No entanto, o contingenciamento obrigatório de gastos pode comprometer os recursos necessários ao PAC;
  • Embora reconheçamos o alto grau de incerteza em relação a alguns eixos, assumimos em nosso cenário básico que cerca de 70% desses investimentos planejados se concretizarão até 2026;
  • A grande maioria dos investimentos delineados no programa já havia sido incorporada em nossa perspectiva de atividade econômica;
  • A taxa de investimento brasileira deve aumentar gradualmente no médio prazo. De acordo com nossas projeções, a FBCF terá uma expansão acumulada de cerca de 7,5% de 2024 a 2026, enquanto o PIB total aumentará cerca de 5,5% para o mesmo período;
  • No geral, acreditamos que o investimento total será um importante impulsionador do crescimento do PIB nos próximos anos. No entanto, o "novo PAC" não representa uma mudança significativa em nosso cenário.

O Novo PAC

Introdução - Um novo nome para (quase) o mesmo investimento

O governo federal brasileiro anunciou recentemente um novo "Programa de Aceleração do Crescimento" (PAC), totalizando cerca de R$ 1,7 trilhão nos próximos anos. O PAC engloba um conjunto de investimentos divididos em 9 eixos, incluindo transporte, acesso à água, transição energética, entre outros (ver tabela acima). Dos estimados R$ 1,7 trilhão, R$ 371 bilhões vêm do orçamento público, R$ 343 bilhões de empresas estatais e R$ 974 bilhões do setor privado e de financiamentos. A maioria do investimento (R$ 1,4 trilhão) deve ser executada até 2026.

Em resumo, o programa de investimento não altera substancialmente nosso cenário base. O PAC não aumenta o investimento público, mas reclassifica grande parte desse investimento sobre o programa. Como o investimento público é limitado pela regra do teto de gastos do novo regime fiscal, o mesmo ocorrerá com o PAC. No que diz respeito a empresas estatais, a maior parte dos investimentos dentro do PAC será realizada pela Petrobras. No entanto, esses investimentos ocorreriam mesmo sem o programa, já que a empresa está focada em expandir sua produção de petróleo nas áreas do pré-sal. Por fim, a maioria dos investimentos incluídos como privados no PAC está relacionada a concessões e parcerias público-privadas (que já consideramos em nossas estimativas).

Efeitos nas Contas Públicas

O investimento público no âmbito do PAC deve somar R$ 371 bilhões no total, sendo R$ 240 bilhões até 2026. Conforme anunciado pelo ministério da casa civil, a maior parte do investimento público deve ocorrer até 2026. Apesar do valor expressivo, notamos que o orçamento de investimento público para este ano gira em torno de R$ 81,9 bilhões, portanto o PAC é um subconjunto dos investimentos públicos. 

Espera-se que a Petrobras faça a maior parte dos investimentos das empresas estatais. Dos R$ 343 bilhões das estatais, a Petrobras deve investir R$ 323 bilhões (94% do total). Considerando o setor público, a Petrobras responde por 45% dos investimentos.

Versões anteriores do programa enfrentaram dificuldades operacionais e baixa execução. O primeiro PAC (2007-2010) previa R$ 503,9 bilhões em investimentos, dos quais R$ 83,1 bilhões eram do orçamento público e R$ 436,1 bilhões de empresas estatais e outras fontes (privados incentivados e concessões). De acordo com o Tribunal de Contas da União, o programa atingiu R$ 444 bilhões, ou seja, 88% de execução em 2010. No entanto, investimentos relacionados à Habitação de Mercado atingiram uma execução acumulada de R$ 216 bilhões, representando 49% do total. Se não forem incluídas na comparação, a parcela de execução acumulada do PAC é reduzida para 55%.   

O investimento público relacionado ao PAC 1 não cumpriu com a meta. Dos R$ 89,5 bilhões autorizados para o programa, apenas R$ 61,9 bilhões (cerca de 69,2%) foram efetivamente realizados, incluindo alguns restos a pagar que foram reclassificados como PAC.

O PAC 2 registrou um desempenho melhor, mas ainda abaixo da meta. A segunda versão do PAC (2011-2014) previa um investimento total de R$ 1,59 trilhão, dos quais R$ 959 bilhões seriam gastos de 2011 a 2014. No entanto, até o final de 2014, apenas R$ 796 bilhões (83% do total) foram executados. O investimento público autorizado dentro do programa somou R$ 132 bilhões, mas o total efetivamente pago atingiu R$ 107 bilhões (cerca de 81% do total).

O investimento público (e, portanto, o PAC) é limitado pelo teto de gastos do novo arcabouço fiscal. De acordo com nossas estimativas, o investimento público mínimo determinado pela nova regra fiscal não será suficiente para fornecer os recursos necessários pelo PAC, já que nem todo o investimento público estará dentro do programa. Portanto, será necessário contar com recursos de emendas parlamentares, como tem sido feito neste ano. Além disso, o governo federal não pode aumentar o investimento indefinidamente, uma vez que precisa cumprir o novo teto de gastos.

No entanto, se o governo for obrigado a contingenciar os gastos para atingir as metas de superávit primário, o PAC será afetado. O governo estabeleceu as metas de superávit primário em 0%, 0,5% e 1% do PIB para 2024, 2025 e 2026, respectivamente. Assumimos que essas metas serão restrições efetivas, mas não esperamos que o governo as cumpra em nenhum desses anos caso não haja receitas adicionais. Portanto, ele será forçado a contingenciar os gastos durante a execução do orçamento. O arcabouço fiscal estabelece que, nessa situação, os gastos com custeio e investimento devem ser cortados na mesma proporção. Ao fazer isso, o governo provavelmente não terá os recursos necessários para o PAC.

Finalmente, não vemos nenhum efeito adicional no resultado primário ou no limite de gastos proveniente do PAC. Como dissemos, os investimentos dentro do PAC são um subconjunto dos investimentos públicos totais, que, por sua vez, estão sujeitos ao limite de gastos e às metas do saldo primário estabelecidos pelo novo arcabouço fiscal. Portanto, o PAC não altera nossas estimativas.

Efeitos na atividade econômica

Como discutido anteriormente, o "novo PAC" traz investimentos maciços pelo setor privado, governo e estatais. Reconhecendo o alto grau de incerteza para algumas áreas-alvo, assumimos em nosso cenário base que cerca de 70% desses investimentos planejados se concretizarão até 2026.

A grande maioria dos investimentos delineados no programa já foi incorporada à nossa projeção de atividade econômica para os próximos anos. Quanto às mudanças recentes, aumentamos nossa previsão de investimento público em aproximadamente R$ 15 bilhões por ano (em média) para o período de 2024 a 2026.

A taxa de investimento brasileira deve subir gradativamente no médio prazo. Condições monetárias apertadas e alto endividamento corporativo pesaram fortemente sobre os investimentos no período recente. A queda na produção de bens de capital e o arrefecimento da construção civil refletem esses fatores. Prevemos queda de 1,8% para a Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) neste ano, enquanto o PIB total deve avançar 2,2%. Dito isso, é provável que os investimentos retomem o crescimento nos próximos anos. Conforme nossas projeções, a FBCF total registrará uma expansão acumulada de cerca de 7,5% de 2024 a 2026 (principalmente nos dois últimos anos do período), enquanto o PIB total crescerá cerca de 5,5% no mesmo período. Assim, prevemos que a taxa de investimento aumentará para 18,5% do PIB em 2026, de 18,0% do PIB em 2023.

Tanto o setor privado quanto o público devem contribuir para o aumento dos investimentos. Nossa abordagem para estimar a dinâmica dos investimentos considera dois passos principais. Primeiramente, aplicamos uma modelagem econométrica que relaciona as seguintes variáveis explicativas à FBCF: (i) taxa de juros reais ex-ante; (ii) confiança empresarial; (iii) taxa de câmbio real; e (iv) preço relativo de bens de capital. Achamos essa abordagem particularmente útil para prever os investimentos privados na economia. Em seguida, incluímos exogenamente algumas premissas para investimentos públicos - do governo e de estatais – inclusive PAC. De acordo com nossos cálculos, o investimento público representará cerca de 15,5% do investimento total de 2024 a 2026.

No geral, acreditamos que o investimento total será um importante impulsionador do crescimento do PIB nos próximos anos. No entanto, a recente apresentação do chamado "novo PAC" não altera substancialmente nossas projeções para a atividade econômica brasileira, já que grande parte de seu conteúdo já estava incorporado em nosso cenário. Além disso, maiores investimentos podem elevar o PIB potencial, mas já discutimos isso em outro relatório. Veja XP Macro Special: Discussões sobre recuperação cíclica e crescimento econômico estrutural. Outubro de 2022.

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