Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2023 avança ao disciplinar precatórios, mas demonstra risco crescente com teto de gastos

Embora tenha como objetivo principal estabelecer metas e prioridades, a Lei de Diretrizes Orçamentárias tem assumido cada vez mais o papel de lei de finanças complementar, disciplinando aspectos relacionados à criação de despesas e renúncia de receitas, vinculação de receitas, execução orçamentária e teto de gastos.

Além disso, o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais vem ganhando importância crescente: o primeiro porque se constitui hoje no único documento oficial que mostra projeções de médio prazo para as principais variáveis fiscais e discute efetivamente as estratégias da política fiscal para se atingir a sustentabilidade, e o segundo porque evoluiu consideravelmente nos últimos anos no sentido de mostrar, de forma organizada, os principais riscos ao cenário fiscal base.

Na sequência, detalhamos os principais aspectos do PLDO 2023, com ênfase às alterações promovidas no projeto de lei em relação à LDO 2022.

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Definição da Meta de Resultado Primário

Abatimentos na meta de resultado primário. No PLDO de 2023 há previsão de que os valores decorrentes de encontro de contas entre credores privados e a União e entre os próprios entes federativos (§11 e § 21 do art. 100 da Constituição Federal, respectivamente) não serão contabilizados na meta. Não se trata de uma inovação propriamente, uma vez que a LDO 2022 já permite o desconto de despesas pagas com créditos extraordinários relacionados a diversas ações para combate aos efeitos da pandemia de Covid-19, e leis anteriores permitiram outros descontos, como investimentos públicos e até renúncias de receitas. Mas é uma prática ruim, pois a meta de resultado primário deveria constituir o real esforço do governo para promover a sustentabilidade fiscal e, com os descontos, resultado efetivo pode divergir consideravelmente.

Pagamento de precatórios

Em linha com as mudanças trazidas pela emenda constitucional nº 114/2021, o PLDO 2023 disciplinou o pagamento de precatórios. Destacamos as principais mudanças:

Alteração da data para inclusão dos precatórios a serem pagos no exercício seguinte. Antes este prazo era de 20 de julho do ano corrente, e agora passa a ser 2 de abril. Com isso, as informações sobre os precatórios deverão ser encaminhadas até o dia 30 de abril, permitindo que a Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional e os órgãos de orçamento do Poder Executivo tenham conhecimento do montante a ser pago e façam a devida alocação dos precatórios dentro do limite de pagamento de precatórios.
Definição da responsabilidade pelo cálculo do limite de pagamento dos precatórios e da forma de alocação dentro do limite. Nesse caso, o governo estimará a despesa com RPVs com base no relatório de avaliação de receitas e despesas primárias do segundo bimestre de 2022 e alocará esse valor dentro do limite de pagamento de precatórios. A partir disso, são incluídos os demais precatórios, por ordem cronológica, até que o limite seja atingido.
Tratamento de precatórios do FUNDEF. Esses deverão ser destacados dos demais para fins de aplicação da regra específica de parcelamento estabelecida no art. 4º da Emenda Constitucional 114/2021, qual seja, pagamento parcelado em 3 anos, com 40% no primeiro ano e os outros 60% divididos em partes iguais nos dois anos seguintes.
Introdução de regra para inclusão dos pagamentos de precatórios de grande valor e objeto de acordo. Precatórios de grande valor (acima de 15% do montante total de precatórios) nos termos do § 20 do art. 100 da Constituição e aqueles que forem objeto de acordo para pagamento com desconto de 40% nos termos do §3º do art. 107-Adevem ser relacionados pelos órgãos centrais de planejamento e orçamento do Poder Judiciário até a data de 30 de abril com os respectivos valores a serem adimplidos. Após o encaminhamento dessas informações, caso sejam celebrados novos acordos, o Tribunal competente, por meio do seu órgão setorial de orçamento, poderá solicitar sua inclusão no orçamento, mas o efetivo pagamento dependerá de disponibilidade orçamentária.
Regra de correção monetária dos valores dos precatórios. Precatórios de natureza não tributária passam a ser corrigidos pelo IPCA-E durante o período de graça e, após tal período, são atualizados pela Selic. Já precatórios de natureza tributária devem ser corrigidos sempre da mesma forma que a Fazenda Pública corrige seus créditos tributários – no caso, pela Selic.

Criação de despesas e renúncia de receitas

Disciplinamento de diversos aspectos da criação de renúncia de receita e de despesas, detalhando e complementando o disposto nos art. 14, 16 e 17 da LRF. Para 2023, uma importante alteração é a necessidade de apresentação de estimativa de impacto fiscal de medidas que alterem receitas ou despesas não apenas na versão inicial dos projetos de lei e outras medidas legislativas, mas também na sua versão final.
Necessidade de medidas de compensação para proposições que foram objeto de veto presidencial posteriormente derrubado pelo Congresso. Embora a LRF já apresente necessidade de compensação, sua ausência não impede que o Congresso derrube o veto do Poder Executivo, situação que deixava dúvidas quanto à aplicação da lei. A inclusão desse comando no PLDO 2023 reforça o entendimento de que nenhuma medida que reduza receita ou aumenta despesa de forma permanente poderá produzir efeitos sem a devida compensação.

Anexo de Metas Fiscais

Evolução do resultado primário depende do teto de gastos. As metas do Governo Central são de um déficit de 65,9 bilhões em 2023 (0,63% do PIB), novo déficit de R$ 27,9 em 2024 (0,25% do PIB) e um superávit de R$ 33,7 bilhões em 2025 (0,28% do PIB). A composição desses resultados mostra, entretanto, que há uma perda na receita líquida nos próximos anos (-0,2 pp. do PIB) que é mais que compensada pela redução da despesa primária total (-1,1 pp. do PIB). Portanto, a melhora do cenário fiscal é totalmente atribuída a redução da despesa como efeito do teto de gastos.
O cenário macroeconômico das metas de resultado primário se baseia na hipótese de normalização da economia internacional e brasileira e na realização de reformas estruturais. A acomodação das condições financeiras internacionais se refletirá em menores custos para controle da inflação no País, o que permite projetar a convergência para o centro da meta de inflação nos próximos anos. Nesse ambiente, também se prevê recuo gradual da taxa Selic a partir de 2023.
Perspectiva fiscal embute risco crescente de cumprimento de teto de gastos. Como reconhece o anexo, em que pese a eficiência do Teto de Gastos no controle da maior parte das despesas primárias, sua composição interna ainda demonstra crescimento na participação dos gastos obrigatórios em detrimento dos gastos discricionários, o que tende a precarizar gradualmente a oferta de bens e serviços públicos e a pressionar, ou, até mesmo, eliminar investimentos importantes.
Mudanças nas metas aumentam risco fiscal. O documento destaca que é importante que alterações com vistas a proporcionar maior flexibilidade nas regras fiscais sejam evitadas ao máximo para se impedir uma trajetória de persistente crescimento do endividamento: “Os déficits primários observados nos últimos anos nas contas do Governo Federal requerem reforço ao compromisso com metas fixas de resultado primário (...) As projeções mostram a necessidade de resultados primários cada vez melhores com a finalidade de estabilizar a trajetória da dívida e permitir seu declínio no médio prazo. É preciso atenção para que não sejam adotadas práticas que enfraqueçam o arcabouço fiscal em um momento que o balanço das contas públicas já se mostra fragilizado.”

Anexo de Riscos Fiscais

Efeito da inflação no teto de gastos é significativo. Uma elevação de 1 pp. no IPCA eleva o teto em 16,8 bilhões, enquanto um aumento da mesma magnitude no INPC aumenta a despesa em R$ 8,8 bilhões – portanto, há um “ganho” líquido de R$ 8 bilhões em espaço adicional no teto por conta do aumento da inflação. No caso das receitas, o ganho por conta de um aumento na inflação é de aproximadamente R$ 9 bilhões a cada 1 pp.
PIB e primário afetam de forma mais significativa a dívida pública. Uma elevação de 1 pp. no PIB ou no resultado primário reduziria a DBGG em 1,7% em 2023, enquanto um aumento na mesma magnitude na taxa de juros elevaria a DBGG em 0,6%.
Cenários de estresse mostram que superávit primário pode ocorrer já em 2023. Considerando-se diversas combinações de cenários de crescimento, inflação e outras variáveis, há uma probabilidade de aproximadamente 25% de um superávit primário para o Governo Central em 2023, chance que aumenta para pouco menos de 50% em 2024 e está acima de 55% em 2025.
Dívida pública pode atingir mais de 90% no cenário mais adverso e cair abaixo de 70% no cenário mais benigno. Embora com baixa probabilidade (<10%), tais cenários apresentam resultados de combinações adversas ou benignas de crescimento econômico, taxas de juros e resultados primários e servem de alerta para os formuladores de políticas.
Os riscos relacionados a passivos contingentes atingiram R$ 4,7 trilhões. Entre os principais riscos figuram demandas judiciais relacionadas causas tributárias, que atingiram R$ 842,6 bilhões, com destaque para a validade de critérios de aplicação da não cumulatividade de PIS/COFINS (R$ 472,7 bilhões) e PIS/COFINS de instituições financeiras (R$ 115,2 bilhões).
Ações de risco provável somam R$ 854,9 bilhões. Pela classificação utilizada pela Advocacia-Geral da União, essas ações são aquelas em que a probabilidade de perda pela União é muito elevada, tendo em vista que já foram objeto de decisões contrárias. Portanto, essas ações devem gerar um fluxo negativo nos próximos anos, sendo por meio da elevação da despesa (cujo impacto é reduzido por conta da instituição do limite de pagamentos de precatórios) ou por meio da redução da receita.