O que muda com a nova lei complementar que altera o ICMS dos combustíveis

Foi sancionado sem vetos na última sexta-feira o PLP nº 11/2020, dando origem à lei complementar nº 192/2022, que altera o ICMS sobre combustíveis e promove a isenção de PIS e Cofins para diesel, gás e querosene de aviação. Os principais pontos da nova lei são destacados a seguir:

1) Instituição de um regime monofásico de ICMS: aplicável à gasolina, etanol anidro, diesel, biodiesel e gás liquefeito de petróleo (GLP), o regime monofásico tem como característica a tributação concentrada em um único elo da cadeia, em oposição ao regime plurifásico, onde a tributação está distribuída por toda a cadeia. A incidência ocorre no início da cadeia, no produtor ou no importador dos combustíveis. Apesar das similaridades, a tributação monofásica não é igual à substituição tributária, na medida em que essa última é apenas a concentração de uma tributação plurifásica em um único contribuinte, enquanto no regime monofásico ocorre a efetiva desoneração dos demais contribuintes da cadeia. A medida não impacta a arrecadação, mas simplifica a cobrança do ICMS, facilita a fiscalização reduz a possibilidade de controvérsias jurídicas

2) Alíquota uniforme em todo território nacional com diferenciação apenas por produto: antes da lei complementar os estados tinham autonomia para definir seu ICMS. Por exemplo, enquanto a alíquota do estado de Mato Grosso era de 23% para a gasolina, o Rio de Janeiro cobrava 34% e a média nacional era 28%. Com a nova lei, a alíquota para a gasolina deverá ser definida no âmbito do Confaz e será a mesma em todo o território nacional. Em termos de impacto, é esperado que estados que estavam cobrando abaixo da média nacional tenham algum ganho de arrecadação. Por outro lado, nada impede que os estados fixem a nova alíquota acima dos valores anteriormente praticados (exceto no caso do diesel, que tem uma regra temporária específica).

3) Mudança de regime de tributação de ad valorem para ad rem: talvez a mudança mais importante trazida pela lei seja a alteração do regime de tributação com a aplicação de uma alíquota específica incidente sobre a quantidade de mercadoria (ad rem) ao invés de incidente sobre o valor da operação (ad valorem). Por exemplo, se considerássemos um preço médio ponderado ao consumidor final (PMPF) para a gasolina de R$ 5/litro e uma alíquota de ICMS de 25%, o imposto a ser pago seria de R$ 1,25/litro. Se houver alteração no PMPF em função de uma elevação da gasolina na refinaria para, por exemplo, R$ 6/litro, valor do tributo será de R$ 1,5/litro. Ou seja, o valor do ICMS sobe mesmo que a alíquota permaneça inalterada. Importante ressaltar que o PMPF é calculado já considerando o valor do ICMS (tributação “por dentro”). Uma consequência dessa sistemática é a volatilidade que o tributo provoca, já que um aumento do combustível na refinaria aumenta o PMPF, o que aumenta o ICMS que, por sua vez, aumenta o PMPF, exacerbando o choque inicial.

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Por outro lado, com o tributo por quantidade, a alíquota passa a ser por litro de combustível e, portanto, a alteração do valor do litro não afeta o ICMS. Seguindo o mesmo exemplo anterior, se a alíquota for definida em R$ 1,25/litro e o PMPF da gasolina subir para R$ 6, R$ 7 ou R$ 8, o valor do ICMS permanecerá em R$ 1,25 – assim o choque inicial não é transmitido adiante por meio do imposto. A nova sistemática implica uma “perda” aos estados e municípios, na medida em que elevações nos preços não se refletirão imediatamente em ganhos tributários. Para tanto, será necessário elevar também o valor da alíquota, o que pode ser feito apenas de seis em seis meses. Por outro lado, estados podem ter “ganho” se o preço dos combustíveis se reduzir. Considerando-se a manutenção dos atuais patamares de preços, nossa estimativa aponta uma “perda” (atenção às aspas) da ordem de R$ 30 bilhões em 2022 mas, como o PMPF já estava congelado até o final de março, essa “perda” se reduz para R$ 22,8 bilhões.

4) Desoneração do PIS/Cofins de combustíveis e gás: outra medida relevante já anunciada e que se torna efetiva é a desoneração de PIS/COFINS de diesel, biodiesel, gás liquefeito de petróleo, derivado de petróleo e de gás natural, e querosene de aviação. Nossa estimativa inicial era de um impacto de R$ 19,1 bilhões para o diesel apenas. A inclusão de querosene de aviação e de gás liquefeito de petróleo tem o potencial de elevar esse impacto para pouco mais de R$ 21 bilhões/ano. Considerando-se a incidência a partir do início de março, o impacto em 2022 deve ser de R$ 17,7 bilhões. Em termos de impacto nos preços de combustíveis, a redução de R$ 0,33/litro no diesel deve ser parcialmente repassada aos consumidores, mitigando o reajuste anunciado pela Petrobrás na semana passada.

5) A sanção do PLP nº11/2020 não encerra a discussão sobre a desoneração de combustíveis. Segundo o jornal Valor Econômico, o presidente da República deseja ampliar o benefício também à gasolina de forma a reduzir o impacto dos recentes aumentos realizados pela Petrobrás. Para implementar essa medida será necessário aprovar outra lei complementar, com redação similar aos artigos 8º e 9º do PLP nº 11/2020, de forma a dispensar a observância do art. 14, I e II, da LRF e reduzir a zero as alíquotas de PIS/COFINS e Cide-Combustíveis. Entretanto, o impacto fiscal da desoneração da gasolina é superior ao do diesel – pela nossa estimativa, chegaria a R$ 26 bilhões no ano. Além disso, enquanto no caso do diesel há um efeito de segunda ordem importante pela redução no custo dos fretes (da qual resulta algum apelo social), o efeito da desoneração da gasolina é mais concentrado na classe média urbana.

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