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O orçamento que ainda não fechou: os riscos para 2022

Apesar de aprovação, permanecem incertezas sobre como acomodar demandas políticas como a postergação da desoneração da folha salarial e os aumentos de remuneração aos servidores públicos dentro do orçamento federal

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  • As notícias dos últimos dias vêm apresentando riscos adicionais ao orçamento de 2022, principalmente ao teto de gastos. Em particular: 1) a desoneração da folha e 2) os gastos com pessoal.
  • A desoneração da folha é um tema complexo. Em termos de orçamento, representa tanto um benefício tributário (afetando receitas) quanto uma despesa (pela compensação do Tesouro ao RGPS).
  • Portanto, a desoneração precisa respeitar as regras para criação/expansão de benefícios tributários que produzam renúncia de receita (especialmente o art. 14 da LRF). A compensação da renúncia de receita deve ser realizada pelo incremento de outra receita ou pela inclusão, no orçamento, dos impactos da renúncia, com a demonstração de que as metas fiscais não serão afetadas, como ocorreu desde o segundo exercício em que esse benefício vigorou.
  • Pelo lado da despesa, é fundamental que os impactos da postergação desoneração da folha constem do orçamento e observem a restrição imposta pelo teto de gastos.
  • No entanto, o orçamento de 2022 não incluiu os efeitos da postergação da desoneração da folha para os exercícios de 2022 e 2023. Tanto do lado da receita quanto da despesa não houve ajustes para adequar a proposta orçamentária à recém-aprovada lei que permite a extensão do benefício tributário.
  • Assim, na ausência de medidas saneadoras, restaria ao Executivo propor veto à extensão do benefício tributário, o que o inviabilizaria para o próximo exercício, dado que as empresas beneficiadas devem fazer a opção do regime no início do ano, mas o Congresso só se manifestaria sobre o veto no retorno dos trabalhos em fevereiro.
  • Para contornar o problema, algumas soluções foram apresentadas nos últimos dias. Em relação à compensação da renúncia de receitas, uma opção é a elevação (temporária) do IOF. Considerando que o Decreto nº 10.797/2021 aumentou as alíquotas nominais em 0,5 pp. (ano) para pessoa jurídica e 1 pp. (ano) para pessoas físicas, com impacto de R$ 2,1 bilhões no período setembro a dezembro de 2021, a manutenção desse nível de alíquotas (que também pode ser feita por Decreto) deve ser suficiente para compensar os R$ 5,8 bilhões da desoneração da folha em 2022. No entanto, maiores alíquotas desse imposto em um cenário de aumento da taxa de juros tem um efeito duro sobre o crédito e, portanto, sobre a atividade econômica.
  • Do lado da despesa, o principal desafio seria incluir a despesa no orçamento dentro do teto de gastos. Seria necessário cortar R$ 5,8 bilhões de despesas discricionárias, com provável prejuízo ao já combalido investimento público.
  • Uma alternativa seria aprovar uma lei que retire a obrigação de compensação do Tesouro Nacional ao RGPS. Essa compensação existe por força do art. 9º, IV, da lei nº 12.546/2011. A revogação desse inciso por meio de lei ordinária com vigência a partir de 2022 desobrigaria a realização de ajustes no orçamento sem afetar o cálculo do teto de gastos (já que os efeitos não seriam retroativos). Também não há impacto fiscal primário nessa revogação, dado que a despesa tem caráter intraorçamentário. No entanto, essa medida esbarra no fato de que o Congresso se encontra em recesso e a edição de uma Medida Provisória pode ser questionada (art. 62, I, d) da Constituição Federal). Portanto, a discussão deve continuar até o fim do ano.
  • Em relação aos gastos com pessoal, o risco reside na expansão dos gastos com possíveis reajustes de servidores. O orçamento de 2022 destinou R$ 1,7 bilhões para reestruturação ou reajuste de remuneração de servidores públicos. O objetivo indicado pelo governo era promover uma reestruturação das carreiras das polícias federal e rodoviária federal e dos agentes penitenciários federais.
  • A possibilidade de reajustes para carreiras específicas gerou insatisfação nas demais. Os servidores da Receita Federal anunciaram greve e diversas outras carreiras têm demonstrado intenção de seguir pelo mesmo caminho aproveitando-se do espaço (político e orçamentário) criado pelo anúncio de reajustes a determinado grupo.
  • Se optar por atender as demandas dos servidores, o governo deverá fazer ajustes significativos no orçamento. Estimamos que cada 1 pp. de reajuste linear para todos os servidores em todos os poderes produza um efeito da ordem R$ 3,2 bilhões. Por outro lado, se optar por reajustar apenas a remuneração dos servidores civis do Poder Executivo, o impacto seria de R$ 1,6 bilhões a cada 1 pp. Caso o reajuste recaia apenas sobre carreiras específicas, o impacto será relativamente menor, mas as insatisfações tendem a crescer.
  • Eventuais reajustes deverão observar o teto de gastos. Isso significa que, caso o governo opte por dar reajuste além dos R$ 1,7 bilhões destinados para esse fim, deverá realizar cortes em despesas e, como sói ocorrer, os investimentos deverão sofrer ajuste para baixo. Eventualmente, um reajuste da ordem de 10% (o que corresponde a R$ 32 bilhões) ou acima poderia inviabilizar a continuidade da prestação dos serviços públicos devido ao baixo nível de despesas de custeio e investimento.
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