Riscos Fiscais no Horizonte

Alívio de curto prazo, risco mais adiante

No primeiro trimestre do ano a discussão fiscal se concentrou na execução do orçamento de 2021. A aprovação de uma LOA “inexequível” trouxe o risco da mudança no arcabouço fiscal – especialmente a regra constitucional do teto de gastos – para comportar as despesas desejadas pelo Executivo e Legislativo. O momento mais crítico foi quando se cogitou retirar o programa Bolsa Família do teto de gastos, para comportar o aumento das emendas de Relator (as chamadas RP9).

A execução do orçamento aliviou esses riscos, como observado na demonstração de gastos e receitas da Secretaria Especial da Fazenda do terceiro trimestre. As despesas obrigatórias têm rodado abaixo do esperado, facilitando o cumprimento do teto. Do lado da arrecadação, as receitas já superaram as expectativas em quase R$ 200 bilhões, deixando o resultado primário confortavelmente dentro da meta.

No entanto, como temos argumentado, a redução do risco fiscal agudo não pode ser confundida com uma melhora estrutural. Seguimos com dívida elevada, juros altos e despesas por demais engessadas. Às vésperas de um ano eleitoral, a situação fiscal segue delicada.

Ademais, parte da melhora atual é temporária, gerada pela aprovação tardia do orçamento este ano e pelo “rebote” da transferência de renda para consumo feita durante a pandemia.

O risco é que a descompressão fiscal de curto prazo pode servir de lastro para uma nova piora mais adiante. 

Pressão na despesa: se avizinha (mais uma) tentativa de flexibilizar o arcabouço fiscal?

Em 1º de julho, publicamos uma nota detalhando o espaço no teto de gastos para acomodar a expansão do programa Bolsa Família. Na ocasião, estimamos o espaço no teto em R$ 31,8 bilhões, e escrevemos: “[é] possível que as regras fiscais vigentes permitam o programa, mas com espaço limitado (...) O teto de gastos de 2022 ficará apertado, especialmente porque haverá disputa com outras despesas. Desta forma, se o aumento do programa for uma decisão política importante para o governo, há risco de novas pressões por alteração do atual arranjo fiscal durante a tramitação do PLOA de 2022.”

Desde então, a situação ficou mais complexa. Para a conta do espaço no teto, usamos como hipótese o INPC de 2021 em 6,4% (o índice reajusta despesas obrigatórias como benefícios previdenciários e BPC). Com o aumento da inflação de alimentos causado por questões climáticas, nossa nova projeção para o INPC é de 7%. Adicionalmente, o fundo eleitoral deve ser aprovado com um aumento de R$ 2 bilhões em relação ao que tínhamos na conta.

Em conjunto, esses fatores levam a um aumento de 6,5 bilhões a mais de despesas obrigatórias em 2022, reduzindo o espaço no teto para R$ 25,3 bilhões. A expansão do bolsa família, aos moldes que vem sendo sinalizado pelo Executivo, ocuparia quase a totalidade deste espaço.

Neste sentido, preocupou a afirmação do Presidente Bolsonaro de que a implementação do novo Bolsa Família poderá ser feita por emenda à Constituição (PEC) ao invés de lei ordinária. Fazer por meio de uma PEC abriria espaço para que uma mudança no teto constitucional para acomodar o programa e outros gastos, em linha com o risco que apontamos em nossa nota de 1º de julho.

A utilização da uma PEC foi não foi confirmada por fontes do Ministério da Economia. Ainda assim, contribuir para a desconfiança acerca do risco adiante.

Pressão na receita: reforma tributária expansionista

A execução mais tranquila do orçamento este ano está estimulando um ajuste expansionista da proposta de Reforma Tributária do imposto de renda. O relatório do deputado Celso Sabino indica queda de R$ 30 bilhões de receitas, gerada por uma redução expressiva do IRPJ. Na proposta consta ainda uma recomposição de R$ 20 bilhões de despesas tributárias (subsídios fiscais) que são de difícil aprovação. Desta forma o buraco fiscal total, da forma como a proposta está hoje, pode a chegar R$ 50 bilhões. Sem contar concessões adicionais que já começam a ser ventiladas, como a não incidência de tributação nos dividendos distribuídos por empresas do Simples.  

Há o argumento de que a aceleração da atividade vai compensar parte (ou a totalidade) da redução da alíquota, na visão de que estaríamos “no lado direito da curva de Lafer”. É possível, mas há incerteza nesta hipótese.

De toda forma, do ponto de vista de demanda agregada, a proposta de corte de IRPF e IRPJ parece inequivocamente expansionista, o que tende a ser consistente com uma política monetária mais contracionista. Uma Selic terminal mais elevada pesa sobre a dinâmica da dívida.

Assim, em que pese o mérito da proposta e a importância da discussão, do ponto de vista fiscal a tramitação pode trazer um risco que deve ser monitorado.

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