XP Macro Especial: 3 lições de 2021 na política fiscal e as perspectivas para 2022

O ano de 2021 encerrou com um resultado positivo nas contas do setor público, o primeiro desde 2013. Acreditamos que o ano tenha terminado com superávit de 0,4% do Produto Interno Bruto (PIB). Apesar disso, as contas públicas foram fonte de incerteza e volatilidade no ano passado. De fato, nossas projeções para 2022 indicam uma reversão importante dos ganhos do ano passado, como descrevemos um nosso nosso último Brasil Macro Mensal.

Neste relatório, fazemos uma reflexão sobre as lições que 2021 deixa para este ano (e para os próximos). Discutimos as razões por trás da recente melhora dos resultados fiscais e a piora de percepção quanto à sustentabilidade das contas em médio e longo prazos, e como isso afeta nosso cenário futuro.

Entenda abaixo:

Lição 1: Com receita não se brinca

Não é possível falar do resultado de 2021 sem avaliar o comportamento das receitas, tanto na esfera do Governo Central quanto nos governos regionais. O gráfico abaixo mostra que, para o Governo Central, a receita realizada veio (muito) acima da estimada na lei orçamentária, uma surpresa positiva que não encontra paralelo nos últimos dez anos.

Quando se avalia a abertura da arrecadação bruta (exceto as receitas previdenciárias), é nítida a concentração da melhora da arrecadação em poucos setores.

O setor que mais contribuiu para o crescimento da arrecadação no acumulado até novembro/21 foi o de serviços financeiros. Na sequência, tem-se comércio por atacado (exceto veículos automotores), atividades relacionadas à indústria extrativa e de transformação de commodities metálicas e de petróleo, além da fabricação de veículos automotores. A forte arrecadação nessas atividades é explicada pela significativa elevação de preços dos bens.

Assim, parece clara a contribuição a alta cíclica de preços, especialmente commodities, na arrecadação federal. A continuidade dos atuais níveis de preços deve garantir uma arrecadação em níveis similares aos do ano passado. Acreditamos, no entanto, que deve haver alguma desinflação, resultando em uma arrecadação mais modesta neste ano (embora ainda bastante acima do triênio 2019-2019).

O resultado de 2021 guarda similaridades com o que ocorreu no início desta década. Preços de commodities em alta garantiram arrecadações recordes naquele momento. O governo federal e os regionais reagiram com uma elevação de despesas obrigatórias (especialmente pessoal). Com a reversão do ciclo global de commodities, as despesas não retroagiram, o que resultou em déficits contínuos e elevação da dívida, colocando o país como um dos mais endividados entre seus pares. Algo que não pode se repetir agora.

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Lição 2: Quando se trata de política fiscal, em time que está ganhando não se mexe

A segunda lição que 2021 deixa é a importância de um instrumento que garanta o controle das despesas, especialmente em momentos de crescimento conjuntural das receitas. Isso é ainda mais importante em contexto de alto endividamento e pesadas taxas de juros, como é o caso brasileiro.

O nível de despesas como proporção do PIB em 2021 deve ter atingido 18,9%, o menor desde 2014 mesmo com os gastos extraordinários relacionados à Covid-19. Na ausência deles, as despesas chegariam a 17,6% do PIB, valor próximo ao verificado em 2013. Em praticamente todas as categorias de despesas, houve redução em termos reais.

Em 2021, a redução de despesa ocorreu em contexto de elevação de receitas, um evento inédito. Usualmente, aumentos de receita produziam elevação de despesa a reboque, o que não ocorreu no ano passado.  Isso demonstra que estratégia de ajuste do teto de gastos está funcionando.

Qualquer proposta que defenda o fim do teto de gastos tem que explicitar claramente qual a âncora que colocará no lugar, sob pena de perda de credibilidade acerca da sustentabilidade da dinâmica da dívida pública no restante da década.

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Lição 3: Combinado não sai caro

Incertezas fiscais ditaram o ritmo dos ativos de risco brasileiros em 2021, especialmente a taxa de câmbio, com efeitos sobre inflação e juros.

A aprovação tardia da lei orçamentária do ano passado com despesas irrealistas e a proposta de alteração do teto de gastos foram as principais causas da volatilidade ao longo do ano.

A insegurança fiscal ao longo do ano “entupiu” um importante canal de transmissão da política monetária, ao manter o câmbio depreciado mesmo com a alta da Selic, a taxa básica de juros brasileira. Isso sobre carregou o outro canal – o da demanda agregada – na tarefa de combater a inflação. Em outras palavras, como o câmbio não apreciou, a taxa de juros teve que subir mais do que o inicialmente esperado com consequências sobre a perspectiva de crescimento em 2022.

Assim, a última lição que 2021 deixa é que não há espaço para flexibilização na disciplina fiscal nos próximos anos. A perda de credibilidade da política fiscal pode afetar duramente os ativos brasileiros.

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Lições para o futuro próximo

As lições que trouxemos neste relatório serão fundamentais nos próximos anos. Em 2022, a política econômica próximo mandato presidencial estará em discussão, e será importante avaliar se o que aprendemos em 2021 (e antes) será colocado em prática ou não.

O teto de gastos seguirá pressionado nos próximos anos. Será particularmente difícil retroceder nas despesas incluídas no orçamento, em particular no Auxílio Brasil e demais transferências. Além disso, as demandas por reajuste do funcionalismo público continuarão crescendo diante da atual política de arrocho salarial. Todas essas pressões devem minar o teto de gastos, impondo em algum momento a rediscussão do arcabouço fiscal.

Um novo arcabouço deve combinar instrumentos que não sejam sensíveis ao caráter cíclico das receitas, promovam um controle das despesas e reduzam a incerteza sobre a política fiscal.  Para tanto, será preciso enfrentar o problema da alocação orçamentária, reduzindo o espaço destinado a políticas pouco eficientes. Também será fundamental para uma estabilização mais rápida da dívida promover reformas estruturais que resultem em maior crescimento potencial. Mas, no curto prazo, enquanto não houver um direcionamento claro da política nos próximos anos, a incerteza deve continuar trazendo volatilidade ao mercado.

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