Auxílio emergencial e PEC fiscal: o que esperar e quais os riscos do processo


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*Este texto reflete a visão do pesquisador. Não refletem o cenário da equipe de Economia da XP.

Em 18 de fevereiro de 2021, o Ministro da Economia e os presidentes da Câmara e do Senado anunciaram um acordo para que o pagamento de nova rodada do auxílio emergencial seja feito no âmbito da chamada “PEC Emergencial”, que contém propostas de ajuste fiscal. Além disso, haveria uma agregação dessa PEC com as outras duas que a acompanham: a “PEC dos Fundos” e a “PEC do Pacto Federativo”.

A ideia geral é de que essa nova PEC suspenderá temporariamente todas as regras fiscais que atualmente bloqueiam o pagamento do auxílio: Regra de Ouro, exigências da LRF e LDO quanto à compensação integral dos novos gastos, meta de resultado primário, restrição constitucional a editar crédito extraordinário para financiar despesa previsível.
Uma vez suspensas as regras fiscais, ficará aberto o caminho para se editar uma Medida Provisória recriando o auxílio e outra MP para financiá-lo mediante emissão de dívida pública.

Esse gasto adicional com o pagamento do auxílio seria compensado por medidas de ajuste fiscal a serem adotadas no futuro (o custo imediato seria coberto por endividamento). Além disso, seria criado um mecanismo permanente para lidar com calamidades: medidas de contenção fiscal seriam acionadas sempre que uma nova calamidade demandasse esforço fiscal extraordinário no futuro.

A seguir, analisa-se o que esse acordo soluciona, quais as possíveis medidas de ajuste fiscal e os riscos envolvidos no processo.

A) O que a PEC resolve

Em primeiro lugar, a opção por uma PEC decorre da pressa em aprovar o benefício e responder o clamor da opinião pública. Havendo acordo para pular prazos e deliberações por comissões, é possível aprova-la rapidamente. A título de exemplo, a Emenda Constitucional 106/20 (PEC da Guerra) foi aprovada em pouco mais de 1 mês: apresentada na Câmara em 1/4/20, foi promulgada em 7/5/20.

Esse prazo é mais curto do que seria exigido pela opção alternativa, que contemplaria diversas fases para lidar com as regras fiscais existentes, caso elas não fossem suspensas por uma PEC¹:

O segundo problema resolvido pela PEC refere-se à proteção jurídica concedida aos servidores públicos que assinarão as medidas de efetivação do auxílio. Ao suspender a exigibilidade das regras fiscais, os servidores não ficariam vulneráveis a futuros processos de responsabilização, abertos pelo TCU ou outro órgão de controle.

¹Esses passos seriam: (1) aprovar o orçamento de 2021; (2) aprovar o crédito suplementar que autorizaria o descumprimento da regra de ouro para pagamento de despesas já incluídas no orçamento e condicionadas a esse crédito; (3) editar uma Medida Provisória com as regras do auxílio e outra Medida Provisória com a abertura de crédito extraordinário, demonstrando que se trata de medida para lidar com situação imprevisível (sendo que a pandemia já está presente desde março de 2020); (4) aprovar projeto de lei alterando a meta de resultado primário na LDO; (5) lançar mão de procedimentos contábeis e orçamentários para, com base em receitas financeiras não computadas no orçamento (resultado do Banco Central e retorno de empréstimos do BNDES), obter espaço na Regra de Ouro para emitir os títulos necessários a financiar o auxílio.

B) Que medidas de ajuste fiscal podem ser esperadas

Não se deve esperar medidas fiscais robustas de compensação da despesa adicional com o auxílio. O ideal seria que medidas imediatas de redução de despesas e de benefícios fiscais fossem incluídas na PEC. Contudo, há fortes limitações a adoção dessas medidas.

A principal delas está no Presidente da República e na baixa capacidade de articulação política do Executivo no Congresso. Usualmente se diz que o Congresso resiste a ajuste fiscal. Porém, se houver determinação por parte do Presidente da República, e uma articulação política eficaz, haveria espaço para aprovar medidas de ajuste no Congresso. O Presidente, contudo, já deixou claro que, no momento, sua pauta prioritária vai na contramão do ajuste: a redução da tributação sobre o diesel.

Sem o respaldo do Presidente da República e sem adequada articulação política, o Ministério da Economia fica fragilizado e sem espaço para propor medidas de ajuste. O máximo que pode fazer é tentar medidas defensivas para evitar a expansão fiscal excessiva ou criar mecanismos para ajuste fiscal futuro. Por isso, dificilmente as medidas de maior impacto, relativas a desindexação de gastos e remoção de vinculações, estarão incluídas na PEC.

O segundo fator limitante é a pressa para aprovar o auxílio. Quanto mais medidas de compensação fiscal entrarem na proposta, mais resistência e demora haverá na tramitação. A tendência será desidratar a PEC para garantir tramitação rápida.

A terceira limitação é de ordem federativa. Já se viu durante a tramitação da reforma da previdência a grande resistência dos parlamentares a aprovar medidas de ajuste relativas a estados e municípios. Eles preferem que prefeitos e governadores assumam o ônus político. Por isso, dificilmente medidas de ajuste relativas aos entes subnacionais (como gatilhos que impeçam reajustes salariais nos estados e municípios ou possibilidade de redução de jornada dos servidores) constarão do texto da PEC.

A quarta limitação é que todas as medidas que afetem interesses de organizações municipalistas e de parlamentares (como extinção de municípios e fim e restrições a concessões de avais federais a novas dívidas) devem ser rejeitadas, devido ao perfil localista do parlamento brasileiro.

Frente a essas limitações, são listadas abaixo as medidas contidas nas 3 PECs (Emergencial, Pacto Federativo e Fundos) que têm maior chance de estar presente na nova PEC:

1) Criação de conselho fiscal da república:

Objetivo é que todos os poderes e níveis de governo participem da avaliação da situação fiscal, superando a situação atual em que só o Poder Executivo Federal se esforça para manter o equilíbrio, enquanto os demais poderes buscam repassar ao Tesouro Nacional os seus custos e despesas adicionais. Medida controversa, pois pode gerar impacto contrário ao desejado (transformação do Conselho em locus de pressão por socorro e mais gastos). Não tem impacto fiscal concreto e demorará a ser efetivada (criação, nomeação, definição de regimento interno, etc.).

2) Limite de 2% do PIB para gastos tributários a partir de 2026:

Caso esteja acima do limite, novos gastos não poderão ser criados. A medida, se bem sucedida, evitará piora futura das contas públicas, mas não representará ajuste.

3) Redução da parcela de recursos do FAT que é repassada ao BNDES: melhora a alocação de recursos fiscais e evita que o Tesouro tenha que fazer aportes ao FAT.

4) Descentralização do salário-educação para estados e municípios:

A ideia é que seria mais eficaz cada ente comprar sua merenda e fornecer transporte escolar ou material didático, em vez do fornecimento centralizado pelo FNDE. O risco é descentralizar os recursos e o FNDE, objeto de grande interesse político, continuar a existir e fazer gastos, exigindo recursos de outras fontes.

5) Gatilhos de controle de despesa em caso de extrapolação indicadores fiscais (descumprimento de regra de ouro ou excesso de despesas obrigatórias):

Esses gatilhos, além de provavelmente só valerem para a União – devido à propensão a exclusão dos estados e municípios da PEC – concentram-se na limitação de despesas com pessoal. Não é factível comprimir essas despesas por vários anos seguidos. De qualquer forma, também há a vedação a criação de novas despesas obrigatórias.

6) Fim da regra de ouro ou autorização automática para seu descumprimento: ajudaria no equilíbrio fiscal ao reduzir o poder de barganha do Congresso, que exige mais gastos e mais emendas para aprovar a autorização ao descumprimento da regra.

7) Restrições legais à criação de novas despesas:

Vedação de aumentos salariais sem que lei específica autorize, exigência de dotação orçamentária para realização de gasto determinado por decisão judicial ou do Congresso Nacional. Essas são medidas importantes para aumentar a disciplina fiscal e evitar aumentos futuros de gastos. Mas não representam redução das despesas atuais.

8) Restrição à criação de novos fundos e de novas vinculações de receitas: embora seja pouco provável que se consiga extinguir fundos já existentes e desvincular suas receitas, podem ser criadas barreiras ao agravamento do problema, vedando-se novos fundos e novas receitas a eles vinculadas.

9) Desvinculação de receitas não gastas:

Muitos fundos acumulam saldos não gastos, devido a medidas de contingenciamento. Há chance de se aprovar a desvinculação automática dos recursos não utilizados, o que daria mais flexibilidade à gestão do orçamento. Há, contudo, o risco de, contraditoriamente, como já proposto em substitutivo anterior, os recursos desvinculados serem “revinculados” a outras despesas.

Por fim, o tão comentado mecanismo automático para lidar com pandemias futuras, nada mais seria que o acionamento dos gatilhos de contenção de gastos obrigatórios (majoritariamente de pessoal) em caso de nova calamidade, conforme exposto no item 5 acima, como forma de compensar as despesas adicionais decorrentes da calamidade.

Essas medidas parecem ser o máximo que se conseguiria nessa nova PEC, o que ajudaria a “apertar alguns parafusos”, melhorando a gestão e controle fiscal e prevenindo futuros aumentos de gastos. Mas passa longe do ajuste que se faz necessário para estabilizar a dívida pública e reduzir as incertezas geradas pela política fiscal.

C) Riscos do cenário provável

A estratégia adotada contém riscos fiscais significativos, a seguir listados. O primeiro risco está no fato de que o Governo Federal aparentemente não desenvolveu sistema ou capacidade analítica para limitar o número de beneficiários do auxílio. Logo, o discurso de que dessa vez o público do auxílio será em torno de 30 milhões de pessoas pode não se concretizar, por falta de instrumento de controle. Ainda que não sejam os 65 milhões de beneficiários da primeira rodada do auxílio, dificilmente serão apenas 30 milhões de pessoas.

O segundo risco está no valor unitário do benefício. Se ele for muito superior ao benefício médio do Programa Bolsa Família, os beneficiários desse programa serão automaticamente incorporados ao programa, elevando o custo fiscal total.

Se, por exemplo, forem pagos R$ 250, durante 4 meses, para 45 milhões de pessoas não incluídas no Bolsa Família, a despesa com esse grupo somaria R$ 45 bilhões. Acrescentando a complementação a ser paga aos 14 milhões de beneficiários do BF (R$ 60 de complementação, tendo em vista o benefício médio de R$ 190 do BF), a conta total chegaria a R$ 48,36 bilhões. Portanto, 61% acima dos R$ 30 bilhões que têm sido citados como limite a ser gasto.

Em decorrência dos dois riscos acima, temos que a única forma concreta que existe para limitar a despesa total é evitar a escalada do valor unitário do benefício durante a discussão e tramitação das medidas. Por isso, a estratégia preferencial deve ser a inclusão na PEC apenas da autorização para pagar o auxílio, deixando a definição do valor e outros detalhes para serem definidos pelo Poder Executivo.

Esses parâmetros constariam de uma Medida Provisória que não seria levada a voto (caducando após 4 meses) e, portanto, não poderia ser emendada para ampliar o acesso ao benefício.

O terceiro risco é que a redação da PEC principal simplesmente suspenda as regras fiscais sem limitar claramente essa suspensão ao pagamento do auxílio emergencial. Isso abriria espaço para o aumento de outras despesas ou redução de receitas. No limite, voltaríamos ao cenário de ampla liberdade para gastar com forte impacto sobre a dívida pública, observado em 2020.

O que aumenta a probabilidade desse risco está no anúncio, feito pelo Presidente da República, de redução temporária da tributação sobre o diesel, sem anúncio de medida compensatória, como exigido pelo art. 14 da LRF. Essa redução de tributo sem compensação pode vir a ser caracterizada como crime de responsabilidade fiscal. Para evita-lo, o Presidente pode utilizar a suspensão das regras fiscais promovida pela PEC para atingir seu objetivo e, com isso, extrapolará o objetivo de suspensão da regra exclusivamente para pagar o auxílio emergencial. Estaria, então, aberta a porta para usar a suspensão das regras fiscais para outras finalidades.

O quarto risco se concretizará se, em paralelo à PEC principal, for decretado estado de calamidade pública em todo o país. Isso porque alterações recentes promovidas na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 173/20) abriram grande margem de flexibilidade fiscal, para os três níveis de governo, para ações de governo voltadas a lidar com a calamidade. Além da permissão para não cumprir a meta fiscal (já presente no texto original da LRF), a nova redação do art. 65 garante que, em caso de calamidade, dispensam-se para a União, os estados e os municípios:

• Limites e condições para contratar ou refinanciar operações de créditos, conceder garantias e receber transferências voluntárias;

• Cumprimento de condições para o recebimento de transferências voluntárias;

• Cumprimento do limite de despesa de pessoal;

• Cumprimento do limite de endividamento;

Também ficam suspensas as seguintes proibições:

• Reduzir tributos ou criar despesa de caráter continuado sem adotar medida compensatória (esse seria um caminho alternativo para viabilizar a redução na tributação do diesel sem compensação);

• Demonstrar as fontes de financiamentos de novas despesas;

• Realizar empréstimos entre entes da federação;

• Realizar operações assemelhadas a endividamento, como antecipações de receita, aquisição de bens e serviços mediante promessa de pagamento futuro ou antecipação de pagamentos ao tesouro feitas por empresas controladas pelo respectivo governo;

• Contrair obrigação em final de mandato e deixar a conta para o sucessor;

Percebe-se, portanto, que uma eventual nova decretação de estado de calamidade pública abrirá grande espaço para expansão fiscal, que irá muito além do custeio de um novo auxílio emergencial. Em especial, ficará aberta a porta para uma nova rodada de socorro fiscal a estados e municípios, seja por transferência, seja por postergação de dívida. Ao mesmo tempo, afrouxam-se as exigências aos governos subnacionais para controlar suas despesas de pessoal.

D) Conclusões

Esta nota procurou mostrar os motivos pelos quais o desfecho na questão do auxílio emergencial será a autorização do pagamento mediante uma PEC que suspenda a exigibilidade de cumprimento de regras fiscais, sem que haja previsão de medidas fiscais compensatórias. Em consequência, o financiamento da nova despesa será feito, essencialmente, por aumento do endividamento público.

O ideal seria que o pagamento do auxílio fosse acompanhado de medidas de ajuste que melhorassem as perspectivas fiscais futuras. O principal motivo pelo qual isso não acontecerá é o fato de o ajuste fiscal não ser objetivo prioritário do Presidente da República, associado à baixa capacidade de articulação política do Poder Executivo junto ao Congresso. Sem essa condição necessária, não é possível mobilizar o Congresso para que aprove medidas de ajuste na dimensão necessária.

O mais provável é que a PEC contenha apenas algumas medidas que melhorarão a gestão e a disciplina fiscal futura, porém sem impacto fiscal concreto ou significativo no futuro próximo.

Há riscos que podem agravar o custo fiscal. Quais sejam: uma PEC que abra espaço para mais despesas além do auxílio; a incapacidade do governo para limitar o número de beneficiários ou o valor do benefício; e o risco de que, em paralelo à criação do auxílio, se decrete estado de calamidade pública, fato que relaxaria diversos controles adicionais da Lei de Responsabilidade Fiscal.

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