Avançar na pauta de reformas estruturais é fundamental para tornar o Brasil mais eficiente, impulsionando seu crescimento potencial. Nos últimos anos, aprovamos o Teto de Gastos, a nova taxa de juros cobrada pelo BNDES (Taxa de Longo Prazo – TLP), a Reforma Trabalhista e a Reforma da Previdência. Quais os próximos passos?
Dois temas em discussão no Congresso Nacional nos dão um prato cheio para esse debate: a reforma tributária e a reforma administrativa.
Falamos sobre a necessidade de reforma do nosso complexo sistema tributário e os potenciais impactos setoriais em artigo recente. Aguardamos detalhes das propostas em voga para voltarmos ao tema.
Já a reforma administrativa, apesar de tão importante quanto, tem estado bem menos nos holofotes. Agora que sua tramitação começou a avançar no Congresso, vale nos aprofundarmos. Afinal, de que se trata essa reforma? Por que é importante mudarmos as regras atuais que determinam as carreiras dos servidores públicos, ou por que nos importarmos com essas mudanças?
Por que uma reforma administrativa?
O peso da máquina pública
Atualmente, o Brasil é um dos países do mundo com maiores gastos com folha de pagamentos de servidores públicos, ativos e inativos, como proporção do PIB. Conforme levantamento recente do Tesouro Nacional, figuramos na sétima posição global em termos de remuneração dos servidores (em uma relação de 74 países), à frente de emergentes como Chile, Peru e Colômbia, além de desenvolvidos como Alemanha e EUA. Os dados consideram gastos não apenas com salários, mas também com a contribuição patronal para a Previdência dos servidores [1].
Levantamento similar realizado pelo Banco Mundial também chama atenção para o fato de o Brasil exceder seus pares regionais e emergentes no que tange ao gasto com servidores, além de ter ultrapassado os níveis observados em países que figuravam na dianteira global, como França e Portugal, diante do aumento dessa despesa no país na última década.
O gráfico abaixo ilustra essa realidade, onde o gasto da União com servidores públicos (ativos e inativos) saltou de pouco menos de R$ 180 bilhões ao ano no final da década de 1990, para quase R$ 340 bilhões em 2020 – em valores corrigidos pela inflação no período.
O crescimento dos gastos obrigatórios com a folha de pagamentos acaba espremendo o espaço de outras áreas, como programas sociais e investimento. Por anos, isso foi resolvido aumentando impostos ou aumentando dívida. Essa estratégia aumentou o sobrepeso do estado brasileiro, reduzindo seu crescimento potencial. Nos parece que o momento agora é de questionar a pertinência de gastos obrigatórios tão elevados.
De fato, conforme ilustrado abaixo, o total de gastos com a folha de pagamentos de servidores (incluindo também, nesse caso, os inativos) tem excedido em média 4 vezes o total dedicado aos investimentos públicos nos últimos anos, como proporção do PIB [2].
Contratamos muito, ou pagamos muito bem?
Comparações internacionais sugerem que o Brasil gasta muito com recursos humanos no setor público. Em parte, porque temos servidores demais, mas principalmente porque sua remuneração média (incluindo benefícios) é elevada.
De acordo com recente estudo do Fundo Monetário Internacional, o nível de empregos no setor público no Brasil, apesar do grande número de carreiras diferentes, está em linha com o observado em outros países emergentes. Enquanto no Brasil 13,8% do total de trabalhadores ocupa posições no setor público – de acordo com dados atualizados da PNAD Contínua – a média em países emergentes está um pouco acima de 8%, e próxima de 12% em países desenvolvidos.
O estudo mencionado anteriormente do Banco Mundial vai na mesma linha, destacando que “o principal motor dos elevados gastos com servidores públicos no Brasil é nível salarial, e não um número excessivo de servidores públicos” (tradução livre), considerando uma comparação internacional.
De fato, a disparidade maior no Brasil está na diferença entre os salários pagos no setor público e no setor privado. O mesmo estudo do FMI aponta que, controlando-se por variáveis socioeconômicas (como idade, nível educacional e gênero), salários de servidores públicos no Brasil são, em média, 30% mais altos do que no setor privado formal – podendo chegar a até 50% em menores níveis de escolaridade. Essa diferença se compara a uma média global de prêmio salarial do servidor público de 9%.
Além do salário regulamentado, “penduricalhos” para contornar o teto salarial de R$ 39,2 mil mensais, além de brechas para o acúmulo de remunerações, são importantes fatores que contribuem para essa realidade.
Vale notar, no entanto, que a disparidade salarial em favor do setor público reduz-se gradualmente de acordo com o aumento da escolaridade. Ou seja, quanto mais qualificado o profissional (em termos acadêmicos), menor o “prêmio salarial” no setor público vs. o setor privado. Voltaremos a esse ponto na seção adiante.
Incentivos trocados
Nos últimos anos, a disparidade salarial entre setor público e privado no Brasil foi amplificada também pela diferença entre o ritmo e magnitude do crescimento recente da renda dos servidores em comparação com o observado com a renda do trabalho fora do funcionalismo.
Conforme observado abaixo, enquanto a renda média do trabalho no setor privado cresceu 48% (em termos nominais) entre fevereiro de 2012 e fevereiro de 2021, a renda média do trabalho no setor público subiu perto de 90% no período (88%).
Esta dinâmica contribuiu para que a maior parte dos servidores públicos, especialmente federais, se encontre na parcela da população brasileira com os maiores salários. De acordo com dados da PNAD Contínua, 90% dos servidores públicos federais se concentram entre os 20% de maior renda oriunda do trabalho. Em comparação, apenas 14,5% dos trabalhadores do setor privado encontra-se nessa categoria.
Desta forma, a política de sistemáticos aumentos salariais implementada na última década contribuiu para reduzir a eficácia relativa das políticas redistributivas.
Nesse contexto, surge um importante efeito indireto na economia. À medida que salários do setor público são usados como base para salários no setor privado, a dinâmica de elevada remuneração acaba por criar um efeito de “crowding out” de mão de obra na economia. Em outras palavras, salários relativamente maiores no setor público acabam por afastar mão de obra que poderia ser alocada em outros setores da economia, aumentando a produtividade e reduzindo o desemprego.
Um estudo conduzido na Índia pela economista vencedora do Nobel, Esther Duflo, aponta essa dinâmica como uma das principais barreiras para reduzir o desemprego e a desigualdade de renda no país [3]. O relativo elevado salário e estabilidade oferecida em uma carreira pública acaba por levar milhares de jovens talentos a não aceitar uma posição disponível no setor privado (em setores intensivos em mão de obra), por aguardar uma vaga no setor público – que dificilmente será encontrada, dado a enorme oferta de trabalhadores e quantidade limitada de vagas.
Voltando à realidade brasileira, o plano de carreira para a grande maioria dos empregos no setor público também acaba por gerar incentivos distorcidos. Com um salário inicial elevado e um plano de carreira que leva ao limite máximo em poucos anos (relativo ao observado no setor privado), além de progressões automáticas e garantia de estabilidade, o sistema cria poucos (ou nenhum) incentivos para a evolução do trabalhador.
O referido estudo do FMI aponta que em até 20 anos de carreira do servidor público no Brasil, cada ano trabalhado adiciona 3p.p. na média salarial. Porém, após 20 anos, o prêmio relativo a anos trabalhados desaparece. Ou seja, o plano de carreira concentra aumentos ao longo do início/meio da carreira. Deste modo, o sistema cria poucos incentivos para a evolução produtiva do profissional após um período relativamente curto – considerando a expectativa de vida ao nascer de 73 anos para homens e 80 para mulheres.
Essa sistemática de incentivos trocados corrobora os dados encontrados sobre o prêmio salarial mencionados anteriormente, que ilustram que quanto mais anos de estudo, menor a vantagem salarial relativa no setor público.
Finalmente, vale notar o substancial aumento do número de planos e carreiras diferentes existentes no atual sistema público. Mesmo após a aprovação de mudanças por meio da Reforma Gerencial de 1995 (que, entre outras questões, objetivava flexibilizar a carreira pública no Brasil), o número de carreiras públicas no Brasil mais do que dobrou, indo de aproximadamente 40 em 2003 para pouco menos de 160 em 2019 – de acordo com dados do Ministério da Economia.
Ao estabelecer regras diferentes e sem coerência entre si, como cargos com atribuições similares com remunerações distintas, a complexidade da atual estrutura de cargos públicos, também corrobora para um ambiente de incentivos trocados.
Como fazer a reforma administrativa?
A proposta em discussão
Tendo em vista as distorções do sistema atual, além dos desafios fiscais não somente à nível federal, mas também à nível dos governos regionais – onde a folha de pagamentos ocupa cada vez mais espaço do orçamento público – o governo federal elaborou um plano de mudanças para a administração pública, a que chamou de “A Nova Administração Pública”.
O programa proposto é composto por uma série de mudanças legislativas, com o objetivo de simplificar as carreiras de estado e eliminar distorções, como os referidos benefícios elevados, a grande quantidade de carreiras e salários díspares para funções similares.
Primeiramente, uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC 32) visa alterar o atual regime de vínculos do servidor público (Regime Jurídico Único). O novo sistema cria cinco vínculos contratuais distintos para trabalhadores no setor público, aumentando a flexibilidade para contratações tanto por meio de concursos públicos, quanto por seleção simplificada. Desta forma, a mudança permite que nem todas as carreiras tenham o mesmo grau de estabilidade.
Conforme a proposta, um cargo considerado típico de Estado, como a diplomacia por exemplo, terá estabilidade após três anos, enquanto haverá também cargos com concurso público com prazo indeterminado (após efetivação de período de vínculo de um ano) e cargos com prazos determinados, sem a necessidade de concursos.
Vale destacar que as novas regras seriam válidas apenas para novos entrantes.
A PEC também propõe modificar as regras para desligamento de funcionários públicos, tornando-as mais flexíveis. Hoje, é permitido o desligamento apenas por sentença judicial transitada em julgado por infração disciplinar, o que leva a situações como a manutenção de servidores em atividades hoje não mais demandadas ou implementadas, como datilógrafos, ascensoristas e operadores de caldeira.
O projeto de mudança constitucional propõe que não haja mais necessidade de conclusão de trânsito em julgado, (passando a valer também decisão judicial por órgão colegiado), enquanto uma Lei Ordinária determinará regras para desligamentos por desempenho.
Já as outras alterações, como a implementação de um novo sistema de gestão de performance, além de alterações na estrutura salarial e de carreira, seriam propostas por meio de Projetos de Lei, a serem enviados em uma segunda fase após a aprovação da PEC.
Limitações
Uma nova estrutura de remuneração com base em performance; a redução do número de carreiras; o fim da política de reajustes automáticos; a determinação de carreiras que terão estabilidade garantida. Todas essas figuram entre mudanças sugeridas por instituições como FMI e Banco Mundial como saídas para as distorções existentes no sistema atual, de modo a elevar a produtividade e eficiência do gasto público no Brasil.
Diante de tamanhas distorções e tratando-se da segunda maior fonte de despesas da União, uma das principais críticas à proposta de reforma apresentada pelo governo é justamente seu alcance limitado.
Ao tratar majoritariamente de funcionários públicos do Poder Executivo, a PEC pode ser considerada “tímida”, não incluindo carreiras centrais do legislativo e judiciário como deputados, senadores, juízes e procuradores. Estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), com base em dados de 2019, indica que a média salarial no Poder Judiciário, por exemplo, é a maior dos três Poderes, com destaque para a esfera estadual. De acordo com o estudo, o salário médio de juízes e servidores dos Tribunais de Justiça estaduais atinge mais que o dobro da média salarial de servidores do Executivo estadual.
Ademais, a necessidade de rever as remunerações do funcionalismo poderiam não se limitar apenas à salários, uma vez que os chamados “penduricalhos” constituem uma das principais maneiras de se turbinar a remuneração além dos limites permitidos por lei.
Na mesma linha, a ideia de “fatiamento” das mudanças contribui para o argumento de que a reforma poderia fazer mais – e que corre o risco de não concluir todas as fases planejadas, diante de dificuldades políticas.
Finalmente, a tramitação é importante. Se entrarem exceções para algumas carreiras, o potencial da reforma, hoje já concentrado nos futuros entrantes, tende a ser diluído.
Nesse sentido, uma proposta de coautoria dos economistas Ana Carla Abrão e Armínio Fraga, e do jurista Carlos Ari, defende cinco pontos principais para uma reforma administrativa no Brasil: i) redução do número de carreiras; ii) melhor estruturação e planejamento para concursos, promoções e redistribuições; iii) obrigação de avaliação anual de desemprego absoluta e relativa; iv) fim de promoções e progressões automáticas; e finalmente v) vinculação das últimas exclusivamente ao mérito e condicionados ao planejamento da estrutura organizacional do sistema público como um todo.
Ou seja, partes do que trata o programa total proposto pelo governo federal. Porém, sem espaço para exceções, ou “fatiamentos” de mudanças tidas como tão essenciais como a mudança do tipo de vinculação do servidor público.
Conclusões
Uma administração pública eficaz e produtiva é marca de economias desenvolvidas e em desenvolvimento ao redor do mundo. Servidores públicos fazem um trabalho essencial ao Estado e ao crescimento econômico de um país.
Porém, a estrutura da administração no Brasil evoluiu de maneira a criar distorções, dentro do próprio sistema e fora dele, com uma das estruturas salariais mais altas do mundo, “penduricalhos” que driblam as regras vigentes e incentivos trocados. Além disso, um crescente e relevante peso fiscal, que prejudica uma alocação mais eficiente de recursos, para investimentos ou programas de redistribuição de renda, por exemplo.
A Reforma Administrativa proposta pelo Executivo, e que avança no Congresso, tem limitações. Porém, é um importante primeiro passo. Um passo que, se concretizado, sinalizará na direção tanto da priorização e sustentabilidade dos gastos públicos, quanto da redução de privilégios em um país onde a desigualdade é uma das principais barreiras ao crescimento.
Notas e referências
[1] O referido levantamento do Tesouro Nacional baseia-se na metodologia GSF sugerida pelo FMI, que permite que sejam traçadas comparações internacionais. Essa metodologia difere de outras metodologias, como a utilizada pelo IPEA, pois considera, além dos salários dos funcionários ativos, as despesas com inativos e pensionistas. Ou seja, nessa conta está incluído também parte do déficit previdenciário.
[2] O ano de 2020 não foi considerado na série, diante do aumento substancial de despesas para combater a covid-19, que foram contabilizados como investimentos no ano, em especial o Pronampe (programa de crédito subsidiado a pequenas e médias empresas).
[3] Banerjee, A. e Duflo, Es. Boa Economia para Tempos Difíceis, 2019
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