Pé na Estrada: panorama e perspectivas para o setor de concessões rodoviárias

Segue um material educativo sobre o setor de concessões de rodovias no Brasil. Nele são abordadas as principais características das concessões, do processo de licitação e os critérios de leilões, além da explicação do conceito de equilíbrio econômico financeiro e seus desdobramentos. Também há o mapeamento das concessões nacionais e um breve descritivo dos principais operadores. Por fim, são expostos os principais pontos de acompanhamento para o setor nos próximos meses.

Concessões rodoviárias são uma modalidade de parceria entre a iniciativa privada e o poder público que consiste na transferência, por tempo determinado, da administração de uma rodovia para setor privado, embora a titularidade do patrimônio seja mantida pelo Estado.

A concessionária fica autorizada a explorar a rodovia mediante a cobrança de pedágio, e, como contrapartida, se torna responsável pela operação, recuperação, melhorias, conservação, manutenção e prestação de serviços aos usuários.

O prazo de concessão no Brasil costuma variar entre 20 e 30 anos. Ao fim do prazo, o bem volta à responsabilidade do poder concedente, incorporando todas as benfeitorias executadas pela concessionária, como obras, instalações e equipamentos. O trecho pode ser relicitado ou não.

O Programa Brasileiro de Concessão de Rodovias teve início na década de 1990, quando a falta de investimentos em manutenção na malha rodoviária resultou em alto nível de degradação: como as rodovias estratégicas para o desenvolvimento do país contam com intenso fluxo de veículos, o pavimento é desgastado mais rapidamente. Ou seja, há elevada e constante necessidade de investimentos para o adequado funcionamento das rodovias.

Sendo assim, e considerando a elevada participação do modal rodoviário na matriz de transportes nacional, de cerca de 60%, o poder público optou pelo modelo de concessões para assegurar que esses investimentos sejam realizados, além de desonerar recursos públicos para este fim.

Fonte: ILOS, 2019. Elaboração: XP.

Para regular e organizar as atividades do setor, os entes da federação, sejam União, Estados ou Municípios, contam com as agências reguladoras, que são responsáveis pela gestão e administração das rodovias concedidas sob suas jurisdições.

As rodovias sob jurisdição federal são reguladas pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). No âmbito estadual, destacam-se a Agência de Transporte do Estado de São Paulo (Artesp) e Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Paraná (Agepar), referências no setor pelo seu reconhecido histórico.

Processo de concessão

Antes da abertura do processo de licitação, o governo realiza estudos para a definição das rodovias e respectivos trechos a serem concedidos. Após a conclusão do estudo, os segmentos que apresentarem viabilidade para concessão são levados para consulta pública, onde são recebidas diversas sugestões das partes interessadas que, caso viáveis, serão incorporadas ao projeto da concessão.

Na sequência, o projeto é encaminhado ao plenário do Tribunal de Contas da União (TCU), que poderá aprová-lo ou não, além de sugerir aperfeiçoamentos. Caso aprovado, o edital é publicado com as diretrizes e data para o leilão.

Elaboração: XP.

Critérios de leilão

Os governos federal e estaduais não adotam um único modelo de concessão e as regras do contrato dependem do formato escolhido. Os critérios adotados para os leilões no Brasil são:

Maior outorga: a etapa de lances se dá pelo maior valor de outorga fixa ofertada, critério que prioriza a obtenção de maiores recursos pelo Estado para direcioná-los à expansão da infraestrutura rodoviária. Por outro lado, o valor gasto para o pagamento da outorga é inserido na tarifa de pedágio pela concessionária. O modelo é mais adequado para rodovias que já receberam as principais intervenções previstas para melhorarem sua trafegabilidade. A principal crítica ao critério é que o ágio oferecido na outorga se torna um custo adicional para o usuário do serviço.

Menor tarifa: é fixado um valor máximo de pedágio que poderia ser cobrado aos motoristas e sagra-se vencedor do leilão o grupo que aceitar cobrar a tarifa mais baixa em relação a esse teto. O critério é apropriado para rodovias que exigem elevado volume de obras a serem realizadas ao longo da concessão, já que os investimentos podem ser diluídos no valor do pedágio. A princípio mais atrativa para os usuários, tem como desvantagem o maior risco de os investidores apresentarem lances mais agressivos, podendo eventualmente inviabilizar a prestação do serviço.

Modelo híbrido: combina os critérios de menor tarifa e maior outorga: há um desconto máximo estabelecido à tarifa e, além disso, um valor de outorga que deve ser pago. Neste sistema, que começou a ser adotado em 2021, o objetivo é priorizar o desconto na tarifa à outorga, mas limitar o deságio de modo a não comprometer a sustentabilidade do projeto.

Equilíbrio econômico-financeiro

Uma das principais premissas de um contrato de concessão é a manutenção do seu equilíbrio econômico-financeiro, que consiste no dever de manter as condições efetivas da proposta original, conservando a Taxa Interna de Retorno (TIR) da proposta da concessão.

Portanto, o equilíbrio contratual resulta de uma equação que contempla todos os fatores favoráveis e desfavoráveis às partes envolvidas (poder concedente e prestador do serviço), de forma a evitar o ganho injustificado de qualquer uma delas.

A principal medida que visa manter as condições originais da proposta é o reajuste anual da Tarifa Básica de Pedágio (TBP) pela inflação, que expressa o equilíbrio entre os encargos da concessionária e as receitas da concessão.

Porém, apenas a recomposição da inflação nas tarifas não contempla todos os riscos às concessões, como aqueles que não podem ser evitados e que, portanto, não são atribuídos aos entes privados. Exemplos de fatores fora da responsabilidade das concessionárias são alterações legislativas, eventos de força maior (como por exemplo desastres ambientais e pandemias), e investimentos solicitados pelo Estado não previstos em contrato.

Nesses casos, as concessionárias podem pedir às agências reguladoras a realização de processos de recomposição do equilíbrio-econômico financeiro, que buscam manter as premissas originais do plano de negócios vencedor do leilão mesmo após eventos cujas responsabilidades não foram atribuídas aos parceiros privados.

Além do reajuste extraordinário na tarifa, outras possíveis formas de compensação são o reescalonamento (ou redistribuição) do cronograma de investimentos obrigatórios, extensão do prazo das concessões ou desembolso financeiro por parte do Estado.

Aponta-se que os riscos inerentes à concessão, como o risco de queda de tráfego e o risco de execução (quando não motivados por eventos de força maior), são de responsabilidade integral da concessionária, que não poderá pleitear reequilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Mapa de concessões brasileiras

Fonte: ABCR. Elaboração: XP.

Principais operadores no Brasil

Os números abaixo entre parênteses são referentes à extensão da malha rodoviária sob concessão ao fim de 2020, segundo a Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias (ABCR).

CCR (3.655,4 km): grupo fundado em 1999 a partir da unificação de ações detidas pela Andrade Gutierrez, Camargo Corrêa e Soares Penido. É atuante nos segmentos de concessão de rodovias, mobilidade urbana, aeroportos e serviços. Controla a ViaQuatro, que administra a Linha 4-Amarela do metrô de São Paulo, a ViaMobilidade, que administra a Linha 5-Lilás, e a Controlar, criada para a implantação do Programa de Inspeção e Manutenção de Veículos em Uso I/M na capital paulista.

Concessões: CCR AutoBAn (SP), CCR RodoAnel Oeste (SP), CCR SPVias (SP), CCR ViaOeste (SP), CCR NovaDutra (SP e RJ), CCR ViaLagos (RJ), CCR ViaSul (RS), CCR RodoNorte (PR), CCR MSVia (MS), CCR ViaCosteira (SC).

Arteris (3.200,0 km): companhia do setor de concessão de rodovias fundada em 1997 como OHL Brasil, tendo participado da primeira fase do Programa de Concessões Rodoviárias do Estado de São Paulo. Possui 69,3% do seu controle detido pela Partícipes en Brasil, que, por sua vez, tem suas ações divididas em 51% pela Abertis Infraestrucuturas e 49% pela Brookfield Motorways Holdings.

Concessões: Intervias (SP), Régis Bittencourt (SP), ViaPaulista (SP), Fernão Dias (SP e MG), Fluminense (RJ), Litoral Sul (SC e PR), Planalto Sul (SC e PR), Régis Bittencourt (PR).

Ecorodovias (3.148,7 km): companhia de infraestrutura brasileira, contando com concessões rodoviárias e um terminal portuário. Foi fundada em 1997 como Primav Construções e Comércio Ltda, do Grupo CR Almeida. Também é controlada pelo Gruppo Gavio, um dos maiores conglomerados de infraestrutura da Itália.

Concessões: Ecopistas (SP), Ecovias (SP), Ecoponte (RJ), Eco101 (ES), Ecocataratas (PR), Ecovia (PR), Ecosul (RS), Eco050 (GO e MG), Eco135 (MG), Ecovias do Cerrado (MG) e Ecovias do Araguaua (GO e TO).

AB Concessões (1.737,3 km): operadora de concessões rodoviárias criada em 2012 tendo como controlador o Grupo Italiano Atlantia, um dos maiores players mundiais do setor, com operações na Europa e América Latina.

Concessões: AB Triângulo do Sol (SP), AB Colinas (SP), AB Nascentes das Gerais (MG).

Fluxo de caixa

Para melhor entendimento dos fatores financeiros, segue um exemplo simplificado dos principais fluxos de caixa de uma concessionária. Conforme mencionado anteriormente, a principal entrada de caixa corresponde à receita de pedágios, que depende do fluxo de veículos pagantes (fortemente correlacionado à atividade econômica) e das tarifas, que são reajustadas periodicamente (por algum índice ou por uma cesta de índices pré-definidos contratualmente).

Salienta-se que a medida utilizada para demanda é a de veículos equivalentes (VEQ), calculada adicionando aos veículos leves os veículos pesados multiplicados pelos respectivos números de eixos cobrados. O mesmo fator de ajuste é utilizado para o cálculo da tarifa por automóvel.

VEQ = ∑ Fluxo em veículos * Fator multiplicador

Na frente de saídas de caixa, o primeiro pagamento costuma ser a outorga (contrapartida para o poder concedente), geralmente paga nos primeiros meses da concessão. Os mais relevantes custos de operações rodoviárias são em pessoal; serviços de terceiros, como limpeza, serviços médicos e guinchos; e manutenção e conservação das rodovias.

Por último, os contratos de concessão incluem melhorias e ampliações que devem ser entregues pela concessionária dentro de prazo determinado, que costumam ser concentrados nos primeiros anos da concessão. O atraso na entrega das obras pode acarretar penalidades aplicadas pelo poder concedente.

Os investimentos em conservação geralmente se refletem em ciclos de recapeamentos da estrada e nas obrigações de entrega em condições pré-estabelecidas ao fim da concessão.

Elaboração: XP.

Formas de financiamento do setor

Historicamente, o setor de infraestrutura de forma geral, o que inclui concessões rodoviárias, utilizou bancos de fomento para financiar sua expansão. Por muitos anos, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) foi um dos principais financiadores da infraestrutura nacional, através de empréstimos subsidiados às empresas do setor.

No entanto, desde a crise econômica brasileira de 2014, pudemos observar uma redução nos investimentos diretos do BNDES em infraestrutura, visando o equilíbrio das contas públicas. Foi necessário, portanto, buscar alternativas.

A promulgação da Lei 12.431/2011 ampliou as alternativas de financiamento a projetos de infraestrutura no Brasil, por meio da criação das “debêntures incentivadas” ou “debêntures de infraestrutura”, que garantem isenção do imposto de renda para o investidor pessoa física.

No gráfico a seguir é possível observar a relação entre a redução dos investimentos diretos do BNDES em infraestrutura e a maior participação de debêntures incentivadas, que seguem como importante fonte de captação para o atual calendário de concessões no país.

Fonte: Ministério da Economia. Elaboração: XP.

Uma alternativa também comumente usada é a de refinanciamento de dívidas com o BNDES através da emissão de debêntures de infraestrutura. Ou seja, a concessionária pode, em um primeiro momento, tomar uma dívida com o banco de desenvolvimento para financiamento da outorga e investimentos iniciais. Ao se aproximar do prazo final de pagamento deste empréstimo, pode então emitir uma debênture para pagar a dívida com o BNDES e, assim, alongar o perfil da sua dívida.

Alavancagem

Por se tratar de um setor intensivo em capital, que demanda elevados volumes de investimentos, as empresas costumam apresentar balanços mais alavancados (ou seja, com relação dívida líquida/EBITDA mais alta).

Além disso, é comum que a alavancagem das concessionárias cresça quando vencem leilões de novas concessões ou relicitações, uma vez que precisarão realizar o pagamento da outorga e iniciar investimentos, o que raramente será financiado apenas com o capital próprio da empresa. No entanto, a tendência é de que essa relação entre dívida e geração de caixa se reduza à medida em que a concessão ganhe maturidade e gere caixa.

No quadro abaixo, é possível comparar os níveis de alavancagem das principais empresas do setor. Nota-se que 2020 foi um ano de elevação de endividamento em relação à geração de caixa das concessionárias devido às dificuldades enfrentadas com o isolamento social e consequente queda de demanda de serviços rodoviários. Em 2021, já conseguimos observar certa recuperação em alguns nomes, atribuída em maior parte a aportes de capital.

Fonte: CCR, Arteris e Ecorodovias.

Pontos de acompanhamento

Novas concessões

Olhando à frente, o Programa de Parceria de Investimentos (PPI) planeja 10 novos projetos de concessões rodoviárias, cujos leilões deverão ser realizados até o fim de 2022, somando novas concessões ou relicitações.

Fonte: PPI. Elaboração: XP.

O otimismo em relação ao setor de infraestrutura no Brasil vem tornando os leilões cada vez mais competitivos. Portanto, o comportamento das operadoras rodoviárias em relação à agressividade de suas propostas nos próximos eventos deverá ser monitorado.

Um exemplo recente foi o leilão de relicitação da Via Dutra, maior processo competitivo de concessões rodoviárias do mundo, na última semana de outubro de 2021. O formato do leilão foi o híbrido e a vencedora do leilão foi a CCR (que detinha a concessão), com desconto tarifário de 15,31% e outorga de R$ 1,77 bilhão. Ao longo dos 30 anos de concessão, são esperados investimentos de R$ 15 bilhões, além de custos operacionais de R$ 11 bilhões. O financiamento deve ser em grande parte realizado via empréstimos do BNDES, porém esperamos que, no médio prazo, ao menos parte seja refinanciada via debêntures de infraestrutura.

Covid-19

Dentre os principais motivos recentes para reequilíbrios contratuais, destaca-se a queda no tráfego decorrente das medidas de distanciamento social, em resposta à pandemia da covid-19, resultando em menor faturamento e perdas para o segmento.

A redução anual no fluxo de veículos consolidado em rodovias associadas chegou a atingir 43,4% em abril de 2020, com queda mais acentuada no fluxo de veículos leves (-50,7%) a pesados (-20,4%), de acordo com o Índice ABCR. A menor redução nos deslocamentos de caminhões, ônibus e tratores se deu pelo bom desempenho dos setores ligados à exportação, como o agronegócio e a extração de minérios.

O índice divulgado pela associação que representa o setor de concessão de rodovias é calculado com base no fluxo total de veículos que passa pelas praças pedagiadas. Seu marco zero é o ano de 1999, quando foi atribuído ao fluxo do exercício o valor de 100 pontos.

Fonte: ABCR. Elaboração: XP.

Segundo a ABCR, o efeito da crise sobre a receita bruta das concessionárias associadas foi superior a R$ 1,3 bilhão em 2020, correspondente ao recuo de 21,4% na receita consolidada.

O fluxo de veículos pesados voltou ao patamar pré-pandemia já em meados de agosto de 2020. Contudo, o fluxo de veículos leves segue inferior ao período antes da covid-19, ainda que em trajetória de recuperação.

Vale ressaltar que a queda no faturamento, e por consequência, no EBITDA, resultou em aumento da alavancagem nas empresas do setor. Por outro lado, como a maioria das concessões tem uma margem EBITDA alta, ainda conseguiram registrar geração positiva de caixa operacional mesmo no cenário mais desafiador.

Nesse cenário, as concessionárias pleitearam com as suas respectivas agências reguladoras reequilíbrios contratuais. O Parecer 261/2020, assinado conjuntamente pela Advocacia-Geral da União (AGU) e Controladoria-Geral da União (CGU), caracterizou a pandemia como fora do controle das empresas, responsabilizando assim o poder concedente por seus efeitos.

Os pedidos de reequilíbrio seguem sem previsão para deliberação até o momento. Continuaremos monitorando eventuais avanços nas negociações para avaliar os potenciais impactos sobre as empresas do setor. É importante reforçar, no entanto, que a retomada do tráfego já tem se refletido positivamente sobre os resultados das concessionárias.

Fonte

ABCR

Arteris

CCR

Ecorodovias

Ilos

Ministério da Economia

Ministério da Infraestrutura

PPI

XP

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