Shutdown nos Estados Unidos: Entenda o processo que faz o governo dos EUA parar

Nos encontramos na iminência de um shutdown. O governo americano discute o orçamento do próximo ano fiscal dos Estados Unidos e no caso de não aprovação, ocorre uma paralisação de diversos serviços do governo. Entenda como isso acontece, qual o histórico desses eventos e os potenciais impactos para o mercado.

O que é o shutdown?

O governo americano se encontra na iminência de um shutdown, uma paralisação do governo que ocorre caso o orçamento para o ano fiscal seguinte não seja aprovado até 30 de setembro. O orçamento consiste no serviço da dívida pública, em uma parcela de gastos obrigatórios, que inclui seguridade social e Medicare, e uma parcela de gastos discricionários, dividida em 12 pautas, conhecidas como as 12 leis de apropriação, que precisam ser aprovadas pela Câmara e pelo Senado.

A cada ano, o Congresso deve aprovar 12 leis para garantir o financiamento de departamentos, agências e programas do governo federal. Essas leis podem ser aprovadas individualmente ou agrupadas em uma grande legislação conhecida como “lei omnibus”. As leis consistem em:

1. Agricultura, Desenvolvimento Rural, Administração de Alimentos e Medicamentos e Agências Relacionadas: Supervisiona o financiamento do USDA (exceto o Serviço Florestal) e outras agências.
2. Comércio, Justiça, Ciência e Agências Relacionadas: Supervisiona o financiamento do Departamento de Comércio, do Departamento de Justiça, da NASA e de outras agências.
3. Defesa: Supervisiona o financiamento para as forças armadas, a comunidade de inteligência e outras agências relacionadas à defesa nacional.
4. Energia e Desenvolvimento Hídrico: Supervisiona o financiamento para o Departamento de Energia, o Corpo de Engenheiros do Exército dos EUA e outras agências.
5. Serviços Financeiros e Governo Geral: Supervisiona o financiamento para o Departamento do Tesouro, o Escritório Executivo do Presidente e outras funções governamentais.
6. Segurança Interna: Supervisiona o financiamento para o Departamento de Segurança Interna.
7. Interior, Meio Ambiente e Agências Relacionadas: Supervisiona o financiamento para o Departamento do Interior, a EPA, o Serviço Florestal dos EUA e várias agências independentes.
8. Trabalho, Saúde e Serviços Humanos, Educação e Agências Relacionadas: Supervisiona o financiamento para o Departamento de Educação, o Departamento de Saúde e Serviços Humanos, o Departamento do Trabalho e outras agências.
9. Poder Legislativo: Supervisiona o financiamento para a Câmara dos Representantes (o Poder Legislativo do Senado supervisiona o financiamento para o Senado dos EUA), o Capitólio dos EUA, a Biblioteca do Congresso e outras funções do poder legislativo.
10. Construção Militar, Assuntos de Veteranos e Agências Relacionadas: Supervisiona o financiamento para construção militar (incluindo habitação militar), o Departamento de Assuntos de Veteranos e agências relacionadas.
11. Estado, Operações Estrangeiras e Programas Relacionados: Supervisiona o financiamento para o Departamento de Estado dos EUA, USAID e programas relacionados.
12. Transporte, Habitação e Desenvolvimento Urbano e Agências Relacionadas: Supervisiona o financiamento para o Departamento de Transporte, HUD (Habitação e Desenvolvimento Urbano) e agências relacionadas.

O objeto do shutdown é a parcela discricionária do orçamento. A paralisação pode ser total, caso nenhuma das 12 leis de apropriação seja aprovada, ou parcial, afetando apenas as que ainda não tiverem passado pelo Congresso. No caso de um shutdown, todos os serviços não essenciais associados a gastos discricionários ainda não aprovados são paralisados.

No caso de não ocorrer um acordo, pode-se recorrer a um stopgap, medida temporária que adia a definição do orçamento. Caso ainda não haja um acordo até a data pré-estabelecida pelo stopgap, o shutdown é acionado.

Shutdowns recentes

Entre 2018 e 2019, ocorreu o shutdown mais longo da história dos Estados Unidos, com duração de 34 dias (contra uma média de 8). A paralisação foi precedida por uma outra, de apenas dois dias, que foi adiada por meio de uma lei stopgap. similarmente ao caso atual, o impasse era relacionado à imigração, mas diferentemente do caso atual, quem travava a aprovação da lei eram os Democratas.

Como resultado do shutdown, cerca de 800.000 funcionários federais foram afetados, sendo que muitos foram colocados em licença não remunerada ou tiveram que trabalhar sem receber salário. Serviços governamentais não essenciais foram interrompidos ou operaram com capacidade limitada, afetando áreas como segurança aeroportuária, parques nacionais e tribunais federais.

O impasse durou várias semanas, com negociações sendo realizadas entre o governo e o Congresso para chegar a um acordo. Finalmente, em 25 de janeiro de 2019, um acordo temporário foi alcançado para reabrir o governo por três semanas, sem fornecer financiamento para o muro. Durante esse período, as negociações continuaram e um novo acordo foi alcançado para financiar o governo até setembro de 2019, sem incluir o financiamento para o muro que Trump, presidente na época, queria construir na fronteira com o México.

O impacto na economia, na vida cotidiana e nos rumos das discussões políticas nos EUA foi significativo. Já para os mercados, o shutdown mais longo também foi o que foi precedido de maior estresse nos mercados de ações. Na média, observamos que não há uma tendência clara para o S&P 500 nos dias que precedem e sucedem o shutdown.

Para mercados de juros, vemos efeitos similares. A tresury de 10 anos não parece variar substancialmente na média por conta dos shutdowns. Nesse ano, entretanto, a alta das treasuries em antecipação se encontram no topo da faixa da amostra que remonta à década de 1970, influenciada pelo risco fiscal e por outros fatores, como a sinalização de que o Fed deve promover mais uma alta de juros em 2023 e manter a política monetária em território restritivo por mais tempo.

Já o dólar, medido pelo DXY (índice do dólar contra cesta de moedas de países desenvolvidos), mostra alguma queda após o início de períodos de shutdown, provavelmente relacionada ao aumento das incertezas políticas nos EUA.

Teto da dívida e acontecimentos recentes do fiscal americano

O ano tem sido conturbado para o fiscal americano. O tema reacendeu nos últimos anos, desde que ocorreu o maior shutdown dos Estados Unidos entre 2018 e 2019 sob o governo Trump. Um ano depois, a pandemia provocou um salto no gasto público por razões emergenciais (foi de 35,7% do PIB em 2019 para 45,3% em 2020). Em seguida, durante o processo de reabertura, ocorreram diversas discussões de retirada das medidas emergenciais, até chegar nas negociações sobre o teto da dívida (limite máximo de dívida que pode ser emitida pelo Tesouro Americano) no início de 2023 e culminar nas atuais negociações do orçamento para o próximo ano fiscal.

Em maio desse ano, à medida que o governo chegava próximo de atingir o teto da dívida e as estatísticas fiscais recentes ficavam em evidência, as tensões entre Republicanos e Democratas se acirraram. Se até alguns anos atrás existia um equilíbrio em que um partido defendia redução de gastos e o outro o aumento de impostos, essa lógica se rompeu desde a pandemia da Covid-19. As medidas que foram necessárias para conter crises extremas (2008 e 2020) continuaram em curso após passado período de risco crítico para a economia, e seguiram mesmo com a economia americana rodando no pleno emprego. Assim, uma recessão foi evitada até o momento com a opção deliberada por tornar a economia menos sensível às taxas de juros e à política monetária na tentativa de conter o avanço natural do ciclo econômico.

No ano passado, o déficit do governo foi superior a 7%, nível que normalmente ocorre em anos de guerra ou recessão. As projeções mais recentes do governo americano indicam que os EUA irão gastar cerca de 2,5% de seu PIB em 2023 com o serviço da dívida federal, número projetado para seguir subindo e chegar a 3,2% em 2030, superior ao orçamento de defesa dos Estados Unidos. Além disso, existem riscos fiscais relevantes no longo prazo, com o aumento dos gastos obrigatórios associados ao envelhecimento da população; e, no médio prazo, com a possibilidade de renovação de isenções fiscais e o teto da dívida, ambos tendo que ser renegociados em 2025.

Apesar do status corrente do governo americano de emissor livre de risco, esse posto vem com a confiança do mercado de que os Estados Unidos irão manter o equilíbrio fiscal e serão capazes de honrar sua dívida. Atualmente, não há risco real de um calote, o que não isenta os EUA de terem que pagar ao mercado por deslises cometidos em sua gestão fiscal, o que vem na forma de custo mais elevado para sua dívida soberana, conforme as taxas de juros se elevam.

As principais agências de risco têm reagido aos eventos fiscais recentes. Em agosto, a Fitch rebaixou o rating dos EUA de AAA para AA+, justificando a nota com base na expectativa de uma deterioração fiscal nos próximos três anos devido ao nível elevado e crescente da dívida do governo federal e instabilidade provocada por impasses e decisões de último minuto em relação a temas como o teto da dívida e o orçamento federal. A Moody’s já sinalizou que pode rebaixar a nota dos Estados Unidos no caso de um shutdown ao declarar que consideraria como um evento negativo para rating de crédito que “ressalta a fraqueza” da força institucional e de governança do país em relação a países com nota similar.

Estado atual das negociações

No momento (29 de setembro de 2023), o governo americano está a dois dias de um shutdown. A probabilidade do evento é grande, considerando que o Congresso está longe de um acordo sobre as 12 leis orçamentárias que precisam ser aprovadas (12 leis de apropriação que mencionamos em O que é o shutdown?). Caso não haja acordo até a data limite, pode ocorrer o shutdown conforme previsto ou a aprovação de uma medida de stopgap, solução temporária que adia a definição do orçamento.

O Senado, liderado pelo partido Democrata, alinhado ao presidente Joe Biden, aprovou um projeto de stopgap que estende os gastos federais até 17 de novembro e autoriza cerca de US$ 6 bilhões para financiamento interno de resposta a desastres e ajuda à Ucrânia. Os republicanos que formam a maioria na Câmara já rejeitaram a medida, e já aprovaram três leis, das doze necessárias, que fornecem financiamento para o Departamento de Estado e Operações no Exterior, Departamento de Defesa, e Defesa Nacional (Homeland Security). Uma vez aprovadas, as leis não previnem um shutdown, mas reduzem seu impacto.

O líder da minoria democrata na Câmara, Hakeem Jeffries, declarou que os Democratas não irão apoiar um projeto Republicano de stopgap, e que o partido irá ter que arcar com a consequência política de ter provocado um shutdown.

Os Republicanos pedem um corte de 120 bilhões de dólares dos 1,59 trilhões negociados pelo líder republicano Kevin McCarthy com Biden em maio, assim como uma legislação anti-imigração mais dura para a fronteira do sul dos EUA. Há pouca margem para negociação na questão fronteiriça: representantes dos estados que fazem divisa com o México, em especial o Texas, estão irredutíveis e a questão imigratória é um grande foco da campanha dos democratas.

Cenários e hipóteses

No evento de um shutdown, apenas atividades financiadas por gastos discricionários com necessidade de aprovação anual pelo Congresso que na data ainda não tiverem tido sua respectiva lei de apropriação aprovada (lei que garante dotação orçamentária referente ao período) serão afetadas. Essa regra já exclui gastos obrigatórios como o Medicare (sistema de seguro de saúde americano) e a Seguridade Social, assim como deixa intocada a dívida pública, que continua sendo gerida e paga regularmente. Esta é uma das diferenças fundamentais em relação a outro evento fiscal ocorrido nesse ano nos EUA, o atingimento do teto da dívida. Em um shutdown, não há risco de calote dos títulos da dívida americana.

Os gastos discricionários correspondem a 6,5% do PIB americano e suas paralisações podem dificultar a resposta do governo a desastres, assim como atingem diversos órgãos, autarquias e agências ligadas ao governo como a NASA, o IRS, o serviço de parques nacionais, departamentos de agricultura, energia, defesa, transportes, entre diversos outros. Dentro das atividades ligadas às despesas consideradas discricionárias, algumas seguirão em operação, como aquelas relacionadas à segurança nacional (operações militares e diplomacia), saúde, trânsito, fronteiras, controle do espaço aéreo e polícia. Em alguns casos, os funcionários públicos estarão sujeitos a atrasos de salários.

O calendário de divulgação de dados econômicos também pode ser afetado a depender do estado do financiamento de instituições. Alguns exemplos são: i) o Bureau of Labor Statistics (BLS) que divulga os índices de inflação ao consumidor (CPI) e os dados de emprego e; ii) o Bureau of Economic Analysis (BEA) responsável por dados oficiais de PIB e inflação (PCE). Isto pode dificultar o processo de tomada de decisão de política monetária do Fed, que se apoia nessas estatísticas para as reuniões de seu comitê (FOMC). Neel Kashkari, presidente do Federal Reserve de Minneapolis declarou que no evento de um shutdown, o banco central irá recorrer a dados privados até que os indicadores públicos estejam disponíveis, e que há uma elevada convicção de que uma nova alta de juros será necessária até o final do ano, porém seria uma situação bastante inusitada.

O PIB também sofre com o shutdown do governo americano. Estima-se que o PIB pode ser reduzido em até 0,15pp a cada semana de paralisação, devido principalmente ao atraso de salários do funcionalismo público e à redução na aquisição de bens e serviços por parte dos órgãos governamentais. Essa contração econômica tem um caráter essencialmente temporário e deve ser compensada nas semanas seguintes à reabertura. Porém, é importante lembrar que esses dados levam em consideração uma paralisação de poucas semanas, como foram os exemplos do passado. Um shutdown de maior duração poderia implicar uma perda permanente da demanda, especialmente de serviços, e pode, também, afetar o setor privado de forma mais aguda conforme os efeitos de um governo disfuncional contaminam o restante da economia.

Além disso, o shutdown também implica um custo elevado: é necessário realizar pagamento em atraso de salários de funcionários públicos por horas não produtivas e ocorre alguma perda de arrecadação. A volta das atividades também é custosa, uma vez que os funcionários gastam tempo adicional na retomada de processos e manutenções rotineiras que são abandonadas durante a paralisação.

Outra consequência relevante da paralisação são os possíveis efeitos para as eleições do próximo ano. A maioria republicana na Câmara dos Representantes pode ser penalizada nas urnas caso o shutdown permaneça sem resolução por um período prolongado. Já o presidente Biden, que vê sua popularidade em níveis baixos e já aparece atrás do ex-presidente Trump em pesquisas nacionais para o pleito de novembro de 2024, pode tentar usar o evento pra capitalizar politicamente e punir os republicanos.

Conclusão

Para os mercados, em geral os shutdowns historicamente possuem um impacto limitado, que se dá em maior magnitude na antecipação do evento (conforme discutimos acima). Entretanto, não é possível descartar a relevância de uma paralisação de serviços do governo americano para a atividade econômica, especialmente se tiver uma duração longa, para a cena política e para as perspectivas fiscais do país, que tem se deteriorado recentemente. Com o aumento do gasto público e, consequentemente, do déficit fiscal o endividamento dos EUA aumentando e a discussão orçamentária de 2024 é a última oportunidade de implementar alguma austeridade fiscal antes da próxima discussão sobre o teto da dívida, em janeiro de 2025.

O aumento do déficit gera a necessidade de que o Tesouro americano emita mais títulos para se financiar, além de realizar a rolagem da dívida atual. A emissão de títulos pressiona os preços para baixo, que possuem relação inversa com as taxas, que sobem. Além disso, outros fatores têm influenciado a curva de juros americana, fazendo-a subir:

1. Uma inflação ainda acima da meta, que obriga o Fed a manter as taxas de curto prazo altas por mais tempo;
2. O processo de aperto quantitativo (quantitative tightening) no qual o Fed diminui o seu balanço;
3. Uma economia americana ainda resiliente;
4. O encerramento de posições de fundos que esperavam uma recessão em 2023;
5. O afrouxamento da política de controle de curva de juros no Japão que tem afastado alguns dos principais compradores de treasuries e;
6. A discussão acerca do nível estrutural da taxa de juros neutra, possivelmente sendo mais alto do que se imaginava.

Pressões sobre a curva de juros americana (a mãe de todas as curvas) tendem a se espalhar por outros mercados e repercutir negativamente sobre ativos de risco em todo o mundo. Por isso, seguimos mantendo uma visão mais cautelosa com ativos de risco, que devem passar por períodos turbulentos nos meses a seguir considerando a alta das treasuries, a política monetária mais dura do Federal Reserve, a perspectiva de uma recessão nos EUA, pressões relacionadas ao financiamento dos títulos pelo Tesouro e o ruído da política americana. Um eventual fechamento do governo na situação atual é um componente adicional de risco em nosso radar e, por mais que os efeitos de um shutdown na economia e nos mercados sejam historicamente de menor magnitude, dessa vez pode ser diferente.

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