Autonomia do Banco Central: como uma mudança institucional ajudará a controlar a inflação

Há expectativa de aprovação nessa quarta-feira (10) na Câmara dos Deputados do projeto que garante a autonomia formal ao Banco Central do Brasil (BCB). O Projeto de Lei Complementar (PLP) 19/2019 determina que o BCB passará a ter status de “Autarquia de Natureza Especial”, não sendo subordinado a nenhum ministério. Nossa autoridade monetária passa a ter autonomia formal, instituída em lei.

Se aprovado e sancionado pelo presidente, a nova lei vai implementar:

i) mandatos fixos de quatro anos para o presidente e todos os diretores do BCB, estipulando que esses não sejam coincidentes com o do presidente da República. As indicações dos dirigentes seguirão a cargo do Presidente da República, com aprovação do Senado Federal.

ii) autonomia financeira e administrativa ao BCB;

iii) O controle da inflação (“estabilidade de preços”) segue como objetivo fundamental da instituição. A lei acrescenta que “sem prejuízo de seu objetivo fundamental”, o BCB tem por objetivo também zelar pela estabilidade financeira, suavizar a flutuação econômica e fomentar o pleno emprego.

A formalização da autonomia tende a reforçar a credibilidade da política monetária, contribuindo para o controle da inflação e para a ancoragem das expectativas.

Qual a importância dessa mudança?

Atualmente, o Banco Central do Brasil atua como autarquia federal vinculada ao Ministério da Economia, embora não esteja subordinado ao Ministério.

O que se observa na prática é o que se chama de “independência operacional”, ou “autonomia informal”. Ou seja, podemos afirmar que o BCB hoje opera de forma autônoma na condução da política monetária, utilizando as ferramentas que julga necessárias para o controle da inflação - a principal sendo a taxa básica de juros. Já a meta de inflação, hoje seu único objetivo, é determinada pelo Comitê Monetário Nacional (CMN) - do qual fazem parte hoje, além do BCB, o Ministro da Economia e o Secretário Especial de Fazenda.

Não obstante, ao não possuir autonomia formal (ou seja, determinada em lei), essa independência operacional observada na prática pode ser colocada em dúvidas, a depender de escolhas políticas, ou em uma troca de governo. Esta incerteza acaba dificultando a coordenação das expectativas e inflação, especialmente para prazos mais longos.

Por exemplo, em períodos eleitorais, dirigentes de um Banco Central sem independência ou autonomia formal podem sofrer pressões políticas para manter a taxa básica de juros em patamar mais baixo do que o necessário para controlar a inflação, para garantir um estímulo de curto prazo à atividade econômica, fortalecendo um presidente que esteja concorrendo à reeleição.

Haverá sempre também a possibilidade de um presidente menos comprometido com o controle da inflação vencer as próximas eleições, e mudar a orientação do BCB.

Nesse contexto, a existência de mandatos fixos para os dirigentes do Banco Central - não coincidentes com o mandato do presidente da República - e o objetivo primordial de controle da inflação explícito em lei são ferramentas essenciais para reduzir as chances de interferência política na gestão monetária.

A autonomia e o controle da inflação

Como mencionado, a importância da não interferência política na condução da política monetária baseia-se em interesses potencialmente conflitantes do governo em relação ao “trade-off” de curto prazo entre inflação e desemprego. Ou seja, do risco de escolhas políticas levarem a deterioração do cenário de inflação no futuro, por (possíveis) ganhos de popularidade por meio de maior estímulo monetário no presente.

Esta relação entre o nível de independência do Banco Central e sua efetividade no controle da inflação se verifica na prática?

Em geral, sim. Diversos estudos empíricos demonstram que o nível de independência de um Banco Central, em suas diferentes formas adotadas no mundo (1), está diretamente relacionado ao controle da inflação. Um estudo recente de pesquisadores do Reino Unido e dos EUA, por exemplo, identificou que o fortalecimento da independência do Banco Central pode reduzir a inflação entre 1 e 6 pontos percentuais em países em desenvolvimento (analisando um total de 183 países) (2).

A aprovação da autonomia do BCB poderá ter efeito importante no cenário inflacionário atual. Diante de pressões inflacionárias geradas por desequilíbrios da pandemia, a ancoragem das expectativas de inflação se torna ainda mais essencial para garantir a estabilidade e o gradualismo do processo de normalização da Selic em meio a incertezas do lado fiscal. Quanto mais crível for o Banco Central, menos esforço (em termos de alta de juros e desaceleração da atividade) terá que ser feito para manter a inflação sob controle.

Ainda que o BCB goze atualmente de plena credibilidade, o cenário político é incerto. Assim, o reforço à autonomia da condução da política monetária nesse momento se torna importante aliado para o período de pós pandemia e eleições presidenciais.

O fato de o projeto trazer uma mudança aos objetivos da autoridade monetária no Brasil, incluindo suavização do ciclo econômico e fomento ao pleno emprego, pode mudar esta percepção de busca pela inflação controlada?

Entendemos que não. A mudança não deve trazer impactos relevantes na condução da política monetária, uma vez que o objetivo primordial do Banco Central segue sendo a manutenção da estabilidade de preços. Diferente de Bancos Centrais com mandatos duais, como o FED nos EUA (inflação e emprego), o BCB não passará a perseguir com o mesmo nível de priorização uma meta de inflação e uma meta de desemprego. Entendemos que o BCB olhará com bons olhos o avanço do emprego, desde que a inflação esteja na meta.

Deste modo, o nível de emprego deverá seguir como uma variável de grande relevância na determinação da política monetária, mas sem se tornar mais importante do que o controle de preços no Brasil.

Conclusões

A aprovação da autonomia formal do Banco Central do Brasil representará um importante marco institucional para o país, consolidando uma prática já observada nos últimos anos na condução da política monetária. A mudança vai além muito de mera burocracia da administração pública, tendo como principal objetivo a garantia da não interferência política no controle dos preços no país.

Assim como evidenciado pela experiencia empírica, esperamos que a mudança contribua para a ancoragem das expectativas e o efetivo controle da inflação, especialmente em um cenário marcado por incertezas fiscais.

Notas

(1) No Reino Unido e no Chile, por exemplo, os Bancos Centrais possuem autonomia determinadas na constituição, com metas de inflação determinadas pelo Executivo. Já na União Europeia, o Banco Central Europeu (ECB) possui independência institucional no bloco, com um Conselho do ECB determinando a meta de inflação. Já nos EUA, o FED possui também autonomia determinada por meio do Federal Reserve Act de 1913, mas tem seu financiamento e metas determinados pelo Congresso do país.

(2) Garriga, A. e Rodriguez, C. (2020), More effective than we thought: Central bank independence and inflation in developing countries, Economic Modelling 85, 87-105.